1. Noções de Validade e Eficácia
A “validade” é a aptidão intrínseca do acto para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica. A “eficácia” é a efectiva produção de efeitos jurídicos.
A lei formula, em relação aos actos administrativos em geral, um certo número de requisitos. Se não se verificarem em cada acto administrativo todos os requisitos de validade que a lei exige, o acto será inválido; se não se verificarem todos os requisitos de eficácia exigidas pela lei, o acto será ineficaz.
A “invalidade” de um acto administrativo será, pois, a inaptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica. E a “ineficácia” será, a não produção de efeitos num dado momento.
Um acto administrativo pode ser válido e eficaz; válido mas ineficaz; inválido mas eficaz; ou inválido e ineficaz.
2. Requisitos de Validade do Acto Administrativo
São as exigências que a lei faz relativamente a cada um dos elementos deste – autor, destinatários, forma e formalidades, conteúdo e objecto, fim.
3. Requisitos Quanto aos Sujeitos
O autor do acto administrativo é sempre e necessariamente um órgão da Administração. Assim, é indispensável, para a validade do acto administrativo, que se verifiquem os seguintes requisitos de validade relativos aos sujeitos:
a) Que o órgão tenha competência para a prática do acto administrativo (art. 123º/1-a CPA);
b) Se se tratar de um órgão colegial, que este esteja regularmente constituído, tenha sido regularmente convocado, e esteja em condições de funcionar legalmente (art. 123º/1-b CPA).
Relativamente ao destinatário ou destinatários do acto administrativo, a lei exige que ele ou eles sejam determinados ou determináveis.
4. Requisitos Quanto à Forma e às Formalidades
Em relação às formalidades, o princípio geral do nosso Direito é o de que todas as formalidades prescritas por lei são essenciais. A sua não observância, quer por omissão quer por preterição, no todo ou em parte, gera a ilegalidade do acto administrativo.
O acto será ilegal se não forem respeitadas todas as formalidades prescritas por lei, quer em relação ao procedimento administrativo que preparou o acto, quer relativamente à própria prática do acto em si mesmo. Esta regra comporta três excepções:
- Não são essenciais as formalidades que a lei declarar dispensáveis;
- Não são essenciais aquelas formalidades cuja emissão ou preterição não tenha impedido a consecução do objectivo visado pela lei ao exigi-la;
- Não são essenciais as formalidades meramente burocráticas, de carácter interno, tendentes a assegurar apenas a boa marcha dos serviços.
Há certas formalidades cuja preterição é reputada “insuprível”, aquelas formalidades cuja observância tem de ter lugar no momento em que a lei exige que elas sejam observadas. Outras cuja preterição se considera “suprível”, aquelas em que à uma omissão ou preterição daquelas formalidades que a lei manda cumprir num certo momento, mas que se forem cumpridas em momento posterior ainda vão a tempo de garantir os objectivos para que foram estabelecidas.
5. Em Especial, a Obrigação de Fundamentação
A “fundamentação”, de um acto administrativo é a enunciação explícita das razões que levaram o seu autor a praticar esse acto ou dotá-lo de certo conteúdo (art. 124º e 125º CPA).
A fundamentação tem de preencher os seguintes requisitos:
a) Tem de ser expressa;
b) Tem de consistir na exposição, ainda que sucinta, dos fundamentos de facto e de direito da decisão;
c) Tem de ser clara, coerente e completa, isto é, será ilegal se for obscura, contraditória ou insuficiente.
A lei prevê dois casos para os quais estabelece um regime jurídico especial:
- O primeiro caso é de o acto administrativo consistir numa declaração de concordância com os fundamentos de anterior parecer, informação ou proposta: se assim for, o dever de fundamentar considera-se cumprido com essa mera declaração de concordância, não sendo necessário anunciar expressamente os fundamentos da decisão tomada. Havendo homologação, nem sequer é necessário fazer expressamente qualquer declaração de concordância: a homologação absorve automaticamente os fundamentos e conclusões do acto homologado;
- O segundo caso especial é o dos actos orais: em regra, os actos praticados sob forma oral não contêm fundamentação. Então, de duas uma: ou esses actos são reduzidos a escrito numa acta, ou, não havendo acta, a lei dá aos interessados o direito de requerer a redução a escrito da fundamentação dos actos orais, cabendo ao órgão competente o dever de satisfazer o pedido no prazo de três dias, sob pena de ilegalidade (art. 126º CPA).
Se faltar a fundamentação num acto que deva ser fundamentado, ou se a fundamentação existir mas não corresponder aos requisitos exigidos pela lei, o acto administrativo será ilegal por vício de forma e, como tal será anulável.
Contudo, se um acto vinculado se baseia em dois fundamentos legais e um não se verifica, mas o outro basta para alicerçar a decisão, o Tribunal não anula o acto: é o princípio do aproveitamento dos actos administrativos.
6. A Forma
Quanto a “forma”, do acto administrativo, a regra geral é a de que os actos administrativos devem revestir forma expressa. Dentro desta, há que distinguir as “formas simples”, que são aquelas em que a exteriorização da vontade do órgão da Administração não exige a adopção de um modelo especial; as “formas solenes”, são as que têm de obedecer a um certo modelo legalmente estabelecido (art. 122º CPA).
7. O Silêncio da Administração
Há várias maneiras de resolver este problema:
a) A primeira consiste em a lei atribuir ao silêncio da Administração o significado de acto tácito positivo, perante um pedido de um particular, e decorrido um certo prazo sem que o órgão administrativo competente se pronuncie, a lei considera que o pedido feito foi satisfeito. Aqui o silêncio vale como manifestação tácita de vontade da Administração num sentido positivo para o particular: daí a designação de acto tácito positivo.
b) A segunda forma consiste em a lei atribuir o silêncio da Administração o significado do acto tácito negativo, decorrido o prazo legal sem que o pedido formulado pelo particular ao órgão competente tenha resposta, atende-se que tal pedido foi indeferido. Presume-se, nestes casos, que há ali má vontade tácita da Administração num sentido negativo para o interessado: daí, acto tácito negativo ou indeferimento tácito.
Com a figura do acto tácito negativo, logo que passe o prazo legal sem haver resposta da Administração, o particular poderá recorrer contenciosamente contra o indeferimento (tácito) da sua pretensão.
A regra no nosso Direito é de que, em princípio, o acto tácito é negativo: só há acto tácito positivo nos casos expressamente previstos por lei.
As condições de produção do acto tácito são as seguintes:
a) Que o órgão da Administração seja solicitado por um interessado a pronunciar-se num caso concreto;
b) Que a matéria sobre que esse órgão é solicitado a pronunciar-se seja da sua competência;
c) Que o órgão tenha, sobre a matéria em causa, o dever legal de decidir através de um acto definitivo;
d) Que tenha decorrido o prazo legal sem que haja sido tomada uma decisão expressa sobre o pedido;
e) Que a lei atribua ao silêncio da Administração durante esse prazo o significado jurídico de deferimento ou indeferimento.
Se o particular tem direito a uma dada conduta da Administração, e esta através do silêncio recusa reconhecer-lhe esse direito ou cumprir os deveres correspondentes, o particular impugnará contenciosamente o indeferimento tácito com fundamento em violação da lei.
O indeferimento tácito está sempre, pelo menos, afectado de dois vícios: violação de lei por falta de decisão, e vício de forma por falta de fundamentação.
8. Natureza Jurídica do Acto Administrativo
Há três correntes de opinião:
a) O acto tácito é um acto administrativo e, portanto, uma conduta voluntária da Administração.
De acordo com esta concepção, no acto tácito há uma manifestação de vontade do órgão competente da Administração, porque os órgãos desta conhecem a lei, sabem que o seu silêncio, decorrido certo prazo e verificadas certas condições, será interpretado como decisão, quer seja de indeferimento (regra geral), quer seja de deferimento (casos excepcionais) – e, portanto, se nada diz, é porque quer que a decisão seja no sentido em que a lei manda interpretar aquele silêncio. Logo, é um acto voluntário.
b) Não há acto voluntário no chamado acto tácito e que, por isso, tal acto não é um acto administrativo, mas simples pressuposto do recurso contencioso.
Aquilo a que a lei permite com a construção da figura do acto tácito é que se recorra contenciosamente, apesar da não existência de um acto. Mas, sendo assim, então o acto tácito não é um acto administrativo, é um simples pressuposto do recurso contencioso. Estaremos perante um caso excepcional, em que a lei permite interpor um recurso contencioso que não tem por objecto um acto voluntário da Administração, mas o simples decurso do tempo sem qualquer resposta.
c) Em regra, não há acto voluntário no chamado acto tácito, mas sustenta-se que há mais do que um simples pressuposto do recurso contencioso.
Isto porque o acto tácito é tratado por lei como se fosse um acto administrativo para todos os efeitos, e não apenas para o efeito do recurso contencioso: tal acto pode ser revogado, suspenso, confirmado, alterado, interpretado, etc.
A verdadeira natureza do acto tácito é a de uma ficção legal do acto administrativo. Ou seja: o acto tácito não é um verdadeiro acto administrativo, mas para todos os efeitos tudo se passa como se o fosse.
9. Requisitos Quanto ao Conteúdo e ao Objecto
Exige-se que o conteúdo e o objecto do acto obedeça, aos requisitos da certeza, da legalidade e da possibilidade, tal como sucede relativamente aos negócios jurídicos privados.
Além disso, a lei exige também que a vontade em que o acto administrativo se traduz seja esclarecida e livre, pelo que o acto não será válido se a vontade da Administração tiver sido determinada por qualquer influência indevida, nomeadamente por erro, dolo ou coacção.
10. Requisitos Quanto ao Fim
A lei exige que o fim efectivamente prosseguido pela Administração coincida com o fim que a lei tem em vista ao conferir os poderes para a prática do acto (art. 19º LOSTA).
O critério prático para a determinação do fim do acto administrativo é o do motivo principalmente determinante.
O que a lei exige é que o motivo principalmente determinante da prática de um acto administrativo coincida com o fim tido em vista pela lei ao conferir o poder discricionário. Caso contrário, o acto será ilegal.
11. Requisitos de Eficácia do Acto Administrativo
São, aquelas exigências que a lei faz para um acto administrativo possa produzir os seus efeitos jurídicos.
Os principais requisitos de eficácia do acto administrativo são:
a) A publicação ou notificação aos interessados.
Enquanto não for publicado ou notificado, o acto será ineficaz, não produzirá efeitos – designadamente, não será obrigatório para os particulares (art. 268º/4 CRP, 132º e 66º a 70º CPA)
b) O visto do Tribunal de Contas.
Todos os actos da Administração estão sujeitos ao visto do Tribunal de Contas. Enquanto este não der o seu visto, o acto será ineficaz, isto é, nem o interessado que dele beneficie pode invocar a seu favor os direitos dele resultantes, nem os particulares para quem o acto acarreta consequências negativas começam a sofrer o impacto dessas consequências.
Com a aposição do visto, o acto torna-se eficaz; se o Tribunal recusar o visto, o acto mantém-se ineficaz.
