Poder Local e Administração Autónoma

A forma unitária de Estado e a repartição vertical dos poderes públicos

I. A organização do poder público, que inere ao próprio Estado como entidade dotada de soberania, não se mostra de um modo unívoco e é viável a esquematização de várias modalidades na sua configuração estrutural e funcional.

A isso corresponde o conceito de forma de Estado, que se relaciona diretamente com a unicidade ou a pluralidade de estruturas estaduais e dos seus elementos constitutivos, pelo que se afigura possível fazer uma grande contraposição entre:

– os Estados simples; e
– os Estados compostos.

Poder Local

Em cada uma dessas categorias, é ainda possível subdistinções particulares, que revelam outros detalhes por que cada uma delas se apresenta, melhor modelando a conceção específica dos elementos do Estado.

II. Os Estados simples são os esquemas mais elementares e simplificados de organização estadual, em que se regista uma unidade dos respetivos elementos constitutivos, com:

– um só povo: uma única cidadania atribuída às pessoas que têm um vínculo jurídico-político com o Estado;
– uma só soberania: uma única raiz do poder constituinte e, por maioria de razão, dos outros poderes constituídos; e
– um só território: um único espaço geográfico de aplicação da Ordem Jurídica Estadual.

III. A despeito da unidade existente nos Estados simples, é certo que, apesar disso, se depara com modos peculiares de distribuição do poder público, que nem sempre se concentra ao nível da entidade estadual, havendo a possibilidade da dispersão do poder que lhe é, originariamente, atribuído.

Esse é um movimento, de tipo centrífugo, de descentralização do poder público, segundo o qual suas parcelas são atribuídas a outras entidades infraestaduais, de natureza menor, que recebem poder público delegado do Estado.

Contudo, a soberania estadual guarda necessariamente para si as atribuições e as competências essenciais, o que sucede em relação:

– ao poder constituinte de elaborar a Constituição, que é por inerência do Estado;
– ao poder de revisão constitucional, em que só o Estado intervém; e
– ao poder jurisdicional, reservado aos tribunais estaduais.

Este último caso é bem ilustrativo dos limites da descentralização em Estado unitário, poder judicial sempre insuscetível de partilha com pessoas coletivas jurídico-públicas menores, quanto aos termos da respetiva decisão, ainda que isso possa ocorrer em aspetos secundários do desenvolvimento dos respetivos serviços.

IV. Já se antolha conjeturável, quanto a outros poderes estaduais, a sua distribuição entre o Estado e as estruturas políticas infraestaduais, sendo de referir as seguintes:

– a função política e os atos políticos;
– a função legislativa e os atos legislativos; e
– a função administrativa e os atos de natureza administrativa.

V. A partilha do poder administrativo acaba por ser, na prática, inevitável porque se mostra inviável que o Estado exerça a totalidade dessa função pública.

Acontece então normalmente a sua atribuição, em certas parcelas, a entidades administrativas que, em conjunto com o Estado, integram a Administração Pública, na sua dimensão organizatória.

Este fenómeno toma o nome de descentralização administrativa, pelo qual o Estado decide repartir o poder administrativo por outras entidades, o que se explica por razões políticas e por razões técnicas:

– por razões políticas, na medida em que, havendo mais proximidade entre os decisores e os administrados, se regista um aprofundamento da democracia, numa dimensão mais regional e mais local;
– por razões técnicas, na medida em que uma atividade administrativa próxima e limitada contribui para uma gestão mais eficiente e tecnicamente mais sabedora.

A partilha da função política e da função legislativa entre o Estado e outras entidades públicas – assim também dotadas de poder legislativo e governativo – representa um grau mais intenso de descentralização, que se modela como uma descentralização político-legislativa, a exemplificar-se na criação de regiões autónomas.

De qualquer um destes fenómenos se dissocia a desconcentração administrativa, que implica apenas a redistribuição das competências dentro dos diversos órgãos estaduais.

Moçambique como Estado unitário e autárquico

I. Moçambique corresponde com facilidade a este modelo de Estado unitário, no qual se regista uma unidade no tocante aos elementos constitutivos da estadualidade.

Isso mesmo é solenemente afirmado nos primeiros artigos do texto da CRM: “A República de Moçambique é um Estado unitário, que respeita na sua organização os princípios da autonomia das autarquias locais”.

De resto, o princípio da unidade do Estado é de tal modo relevante que chega mesmo a integrar o elenco dos limites materiais de revisão constitucional: “As leis de revisão constitucional têm de respeitar: (…) a) …a unidade do Estado”.

II. A afirmação da unidade do Estado de Moçambique é simultaneamente entendida como acolhendo a existência de dois princípios paralelos, os quais se aplicam genericamente à organização da Administração Pública, e não apenas à Administração Pública Territorial:

– o princípio da desconcentração administrativa;
– o princípio da descentralização administrativa.

O princípio da desconcentração administrativa, implicando a repartição de competências dentro do próprio Estado, legitima a Administração Periférica do Estado, nos seus diversos escalões e setores de atividade.

O princípio da descentralização administrativa, acarretando a distribuição de competências para entidades administrativas externas ao Estado-Administração, tem a consequência da legitimação de modalidades várias
de administração autónoma, aqui sobressaindo a Administração Autónoma Local, também constitucionalmente designada como “Poder Local”.

Poder Local e Autonomia Local

I. Em termos territoriais, a consequência prática da aplicação do princípio da descentralização administrativa é o reconhecimento do Poder Local: “O Poder Local compreende a existência de autarquias locais”.

O princípio constitucional retor deste setor da Administração Pública é o princípio da autonomia local, o qual também recebe uma proteção em sede de limites materiais de revisão constitucional: “As leis de revisão constitucional têm de respeitar: (…) j) a autonomia das autarquias locais”.

II. Do ponto de vista institucional, o Poder Local constitucionalmente definido concretiza-se através das autarquias locais.

Quer isto dizer que a CRM estabeleceu um modelo monista de Poder Local, afastando a possibilidade de as “instituições do poder tradicional” também o serem, como sucede com a CRA.

Tal não significa, porém, que não possam ser estabelecidos por lei outros tipos de instituições que venham a partilhar da natureza do Poder Local, ainda que limitadamente por não poderem desvitalizar o núcleo essencial
organizativo e funcional que foi reservado àquelas modalidades típicas de Poder Local.

III. A consagração constitucional do princípio da autonomia local – que como orientação principal tem uma acentuada elasticidade normativa – não deixa de contemplar uma dimensão político-participativa, na medida em
que a autarquização do país surge num contexto de democracia participativa.

É por isso que o Poder Local aparece associado à intervenção democrática dos cidadãos e é visto como uma das suas formas: “O Poder Local apoia-se na iniciativa e na capacidade das populações e atua em estreita
colaboração com as organizações de participação dos cidadãos”.