Pessoas e Órgãos Jurídico-Públicos

O poder político e as suas estruturas decisórias

I. A atividade que é desenvolvida pelo poder público – do Estado, mas também de outras entidades jurídico-públicas – carece de ser previamente enquadrada no plano organizatório da expressão da respetiva vontade, tal problema se relacionando com o âmbito das respetivas pessoas coletivas.

Isto significa que a produção da vontade do poder público implica a diferenciação entre duas distintas estruturas:

– a personalidade coletiva do Estado, que o eleva à condição de pessoa jurídica, de acordo com a prossecução das suas atribuições; e

– a vontade coletiva do Estado, que se revela por intermédio dos seus órgãos, no exercício das respetivas competências.

II. As pessoas jurídicas públicas, pensando-se no Estado por antonomásia, são construídas para permitirem a personalização de interesses subjacentes à comunidade política, assim se unificando a respetiva expressão e identidade.

Não tem sido uniforme a evolução acerca das conceções inerentes à personalidade jurídica do Estado, podendo encontrar-se diversas explicações:

– a teoria da ficção, imaginando que no Estado se pudesse exercer a titularidade de direitos que, contudo, só verdadeiramente ocorreria com as pessoas singulares;

– a teoria da pessoa coletiva real, concebendo a comunidade política como um verdadeiro e autónomo sujeito jurídico, com uma vida supraindividual, dotada da capacidade para produzir uma vontade propriamente dita.

Qualquer uma delas, embora por razões diferentes, acabaria por ser desmentida pela realidade do Direito Constitucional:

– a ideia de ficção não é diferenciadora, pois a partir do momento em que é aquele ramo jurídico a atribuir personalidade jurídica ao Estado, não se julga útil construir qualquer ficção, que, aliás, se propaga a outras pessoas coletivas;

– a construção de uma personalidade coletiva real é forçada, pois que padece de um certo construtivismo no plano da pluralidade de esquemas de produção da vontade que pretende imputar ao Estado.

Não interessa ser tão ambicioso e cuida-se apenas de compreender o Estado como pessoa jurídica em que ocorre “…um esquema de imputação simplificado que, no fundo, regula os deveres e competências dos indivíduos que vivem numa comunidade organizada”.

III. Os órgãos públicos são centros de decisão que formulam uma vontade que é referida à respetiva pessoa coletiva pública.

A vontade funcional que se gera no âmbito do órgão público é depois atribuída – imputada – à pessoa coletiva, deixando de pertencer às pessoas que fisicamente a protagonizam.

A imputação funcional vai assim desempenhar um papel de representação orgânica, dado que há um centro de vontade que exprime uma declaração em nome do todo, que é a pessoa coletiva a que pertence.

IV. A imputação funcional que integra a teoria dos órgãos públicos é melhor compreendida através da apresentação de algumas das suas figuras afins:

– a representação política: não havendo aqui em rigor representação jurídica, assinala-se somente uma relação de confiança entre os representados – os eleitores – e os representantes – os eleitos, que atuam em nome daqueles, ao procurar um interesse geral ou bem comum, laço fiduciário que se cria e recria com a eleição política;

– a representação voluntária: com este fenómeno, que é sobretudo de Direito Privado, existe uma atuação em nome de outrem, dispondo-se de poderes para agir como tal, não ocorrendo qualquer transferência de vontade, antes alguém diferente do representado – o representante – emite uma vontade que se inscreve na esfera jurídica daquele, como se fosse ele próprio a agir, podendo ainda suscitar-se a questão de tal atividade estar situada no âmbito de um contrato de mandato;

– a delegação de poderes: nesta figura, de Direito Público, sobretudo de Direito Administrativo, estabelece-se um nexo de confiança pessoal, em que o delegante permite que o delegado desenvolva competências que antes não podia desenvolver, as mesmas podendo partilhar, conferindo-lhes a sua própria autoria;

– a substituição orgânica: esta é uma possibilidade, também especialmente preponderante em Direito Administrativo, em que certo titular ou órgão atua no lugar de outro titular ou órgão, do mesmo produzindo a vontade funcional que lhe competiria.

V. Os órgãos públicos ainda se decompõem em elementos constitutivos, desse jeito se evidenciando as dimensões que comportam:

– a competência;
– a titularidade;
– o cargo.

A competência designa um poder funcional através do qual se defere a certo órgão a possibilidade de produzir atos destinados à prossecução das atribuições cometidas à pessoa coletiva a que pertence.

A titularidade alude à posição que as pessoas físicas assumem no nexo de pertença em relação à estrutura do órgão público em que se integram, revestindo-se a pessoa física, individualmente considerada, de uma dimensão funcional.

O cargo traduz as faculdades relacionadas com a posição que o titular do órgão público no mesmo ocupa, num juízo comparativo por referência aos demais titulares, no seio das tarefas ali desenvolvidas.

Modalidades de órgãos públicos

I. São várias as modalidades por que os órgãos públicos podem ser vistos, numa conceção que não é apenas privativa do Direito Constitucional, embora lhe interesse muito, elas se enquadrando em três constelações de clas-
sificações dos órgãos jurídico-públicos:

– as classificações estruturais, que atendem a aspetos relacionados com a organização dos órgãos;

– as classificações funcionais, que atendem aos atos que os órgãos produzem;

– as classificações mistas, incluindo elementos daquelas duas classificações.

II. As classificações estruturais refletem diferentes opções no modo como se concebe a composição e a articulação interna dos órgãos:

– quanto às relações com outros órgãos: órgãos simples e órgãos complexos, conforme o órgão seja uma unidade irredutível ou, pelo contrário, acolha outros órgãos dentro de si;

– quanto ao número de titulares: órgãos singulares e órgãos colegiais, conforme os órgãos sejam apenas compostos por um único titular ou sejam compostos por uma pluralidade de titulares, havendo ainda neste caso quem diferencie entre órgão colegial restrito ou governativo e órgão colegial amplo ou de assembleia;

– quanto à importância das atividades exercidas: órgãos principais ou órgãos subsidiários, conforme os órgãos atuem a título principal ou, pelo contrário, desenvolvam a sua atividade na falta ou na impossibilidade de outro órgão o fazer;

– quanto ao nível do estatuto jurídico: órgãos constitucionais e órgãos não constitucionais, conforme a fonte do respetivo estatuto conste ou não do Ordenamento Constitucional.

III. As classificações funcionais dizem respeito aos termos da sua atividade, que se exprime na natureza dos atos que são produzidos:

– quanto à força jurídica dos atos: órgãos deliberativos e órgãos consultivos, conforme atuem a título vinculativo ou a título consultivo, ali produzindo atos obrigatórios, aqui emitindo pareceres ou recomendações;

– quanto à projeção dos atos: órgãos internos e órgãos externos, conforme a sua atividade se contenha no interior da pessoa coletiva a que pertença ou se expanda externamente;

– quanto à autonomia decisória: órgãos independentes e órgãos hierarquizados, conforme as suas decisões sejam tomadas sem quaisquer limitações de outro órgão ou o órgão se submeta a outros órgãos superiores;

– quanto à parcela de poder que exerce: órgãos legislativos, políticos, administrativos e jurisdicionais, conforme a natureza dos atos produzidos, sendo, respetivamente, atos legislativos, políticos, administrativos e jurisdicionais.

IV. A apresentação dos órgãos públicos através das suas principais classificações apenas traduz um percurso de normalidade.

Organização do Poder Político

Mas são variegadas as ocasiões em que ocorrem mudanças dessas condições de funcionamento, que se apelidam de vicissitudes, objetivas quando se repercutem sobre as respetivas competências, e subjetivas quando atingem os seus
titulares:

– exemplos de vicissitudes objetivas: a paralisação do funcionamento, v. g., no caso de estado de exceção ou no caso de dissolução do órgão;
– exemplos de vicissitudes subjetivas: o prolongamento de funções até à posse de novos titulares ou a reassunção de funções no caso de necessidade, como sucede com a prorogatio, ou a substituição temporária dos titulares.

Os órgãos colegiais em especial

I. Os órgãos colegiais requerem um pouco mais de atenção devido às questões que a sua organização e funcionamento levantam.

Neste sentido, os órgãos colegiais são os órgãos que, do ponto de vista estrutural, apresentam um número plural de titulares, sendo aquelas questões tanto mais difíceis quanto maior for aquele número.

Obviamente que tais questões acabam por se diferenciar, assim como a complexidade funcional e estrutural do respetivo estatuto, em razão da destrinça, que ficou assinalada, entre órgãos colegiais parlamentares e restritos.

II. O funcionamento dos órgãos colegiais, não sendo de funcionamento permanente, pressupõe a realização de reuniões e de sessões, o que significa que por estes conceitos se designa a ativação do mesmo, que fica apto a tomar deliberações.

As reuniões e as sessões têm de ser previamente marcadas, a fim de se poder contar com a presença dos respetivos titulares, agindo, por razões de eficiência, com base numa ordem de trabalhos, sendo definidos o espaço e o tempo em que vai ter lugar, para o efeito se produzindo a necessária convocatória.

Para que o funcionamento possa validamente acontecer, é necessário que esteja presente um número mínimo de titulares, sob pena de o órgão não formular uma vontade funcional minimamente consistente. A esta exigência se chama quórum.

Os regimentos internos dos órgãos colegiais podem estabelecer desvios a esta orientação geral, de acordo com a consideração de algumas singularidades.

A orientação da CRM no tocante ao funcionamento da Assembleia da República é a seguinte: “A Assembleia da República só pode deliberar achando-se presentes mais de metade dos seus membros”.

III. A expressão de vontade dos órgãos colegiais – as suas votações – reveste-se de algumas particularidades, em nome da complexidade das matérias, bem como da solenidade que se quer atribuir a esse momento deliberativo, sendo assim de diferenciar entre:

– a votação e o consenso: a votação significa a expressão da vontade coletiva do órgão, com apuramento da vontade individual, enquanto o consenso significa um consentimento geral e difuso a certo ato, sem que seja revelado individualmente, nos termos da proposta previamente apresentada ao órgão;

– as votações abertas e fechadas: as votações abertas são votações públicas, sabendo-se em quem e no que votam os titulares do órgão, podendo ainda ser nominais no caso de se registar o sentido do voto de cada um dos membros, ao passo que as votações fechadas são votações secretas que ocorrem no esquema do sufrágio secreto, não se sabendo em quem votam os titulares do órgão.

IV. A produção da vontade dos órgãos colegiais exige ainda, por definição, a contagem dos votos para a respetiva formação, partindo-se da pluralidade dos votos a favor, dos votos contra e dos votos de abstenção, sem esquecer que os titulares podem não estar todos presentes no momento de votação, se bem que presentes noutros momentos da reunião do órgão colegial em questão, que se pode prolongar por horas ou dias.

Por força da igualdade radical de todos os seus titulares, a declaração de vontade de um órgão colegial é dada pelo conceito de maioria, que representa a existência de mais votos a favor do que contra em relação àquilo que está em deliberação.

A CRM tem sobre o assunto uma disposição específica, que pode assim arvorar-se a regra geral de deliberação no Direito Constitucional Moçambicano: “As deliberações da Assembleia da República são tomadas por mais de metade dos votos dos Deputados presentes”.

Modos de designação dos titulares

I. O estudo dos órgãos públicos não se basta com a análise das respetivas classificações e aconselha a menção aos modos de designação dos respetivos titulares, as pessoas físicas que ficam incumbidas de lhe emprestar a sua vontade psicológica.

São dois os grandes grupos em que se arrumam os modos de designação dos titulares dos órgãos públicos, do seu cruzamento se apresentando os correspondentes tipos:

– a designação por mero efeito do Direito; e
– a designação por efeito do Direito e da vontade.

II. A designação por mero efeito do Direito significa que as escolhas dos titulares, de alguma sorte, estão pré-determinadas por uma previsão jurídico-normativa, apenas se distinguindo conforme a ocorrência de certas circunstâncias que não são o produto específico de uma vontade relevante e que tivesse esse desiderato:

– a inerência: a escolha de alguém para um cargo em razão do facto de ser titular de outro cargo;

– o sorteio: a escolha de alguém em função de uma solução estatística, de entre um mais amplo leque de hipóteses possíveis;

– a rotação: a escolha de alguém por se encontrar no momento da assunção do cargo, numa sequência plural de igual distribuição por várias pessoas;

– a antiguidade: a escolha de alguém por ser a mais antiga no exercício de outro cargo, antiguidade que também pode ser da idade;

– a herança: a escolha de alguém por adquirir o direito de ser titular de um cargo na morte de outra pessoa.

III. A designação por efeito do Direito e da vontade engloba as situações em que, havendo uma disciplina jurídico-normativa, ela conta também, na determinação do titular, com a vontade na respetiva escolha:

– a eleição: a escolha de alguém tendo por base um universo pluralista no colégio de votantes, assim como no conjunto dos candidatos apresentados, em nome da diversidade político-ideológica;

– a nomeação: a escolha de alguém por indicação unilateral, sem qualquer contraditório de candidaturas;

– a cooptação: a escolha de alguém para fazer parte de um órgão determinada pela vontade dos outros titulares que já fazem parte desse mesmo órgão;

– a aquisição revolucionária: a escolha de alguém na sequência de um processo revolucionário, com rutura da Ordem Constitucional;

– a aclamação: a escolha de alguém através da expressão de uma vontade coletiva e pública.