1. Generalidades
Por Sistema Administrativo entende-se um modo jurídico típico de organização, funcionamento e controlo da Administração Pública.
Existem três tipos de sistemas administrativos: o sistema tradicional; o sistema tipo britânico (ou de administração judiciária) e o sistema tipo francês (ou de administração executiva).
2. Sistema administrativo tradicional
Este sistema assentava nas seguintes características:
a) Indeferenciação das funções administrativas e jurisdicional e, consequentemente, inexistência de uma separação rigorosa entre os órgãos do poder executivo e do poder judicial;
b) Não subordinação da Administração Pública ao princípio da legalidade e consequentemente, insuficiência do sistema de garantias jurídicas dos particulares face à administração.
O advento do Estado de Direito, com a Revolução Francesa, modificou esta situação: a Administração Pública passou a estar vinculada a normas obrigatórias, subordinadas ao Direito. Isto foi uma consequência simultânea do princípio da separação de poderes e da concepção da lei – geral, abstracta e de origem parlamentar – como reflexo da vontade geral.
Em resultado desta modificação, a actividade administrativa pública, passou a revestir carácter jurídico, estando submetida a controlo judicial, assumindo os particulares a posição de cidadãos, titulares de direitos em face dela.
3. Sistema administrativo de tipo britânico ou de administração judiciária
As características do sistema administrativo britânico são as seguintes:
a) Separação dos poderes: o Rei fica impedido de resolver, por si ou por concelhos formados por funcionários da sua confiança, questões de natureza contenciosa, por força da lei da “Star Chamber”, e foi proibido de dar ordens aos juízes, transferi-los ou demiti-los, mediante o “Act of Settelement”;
b) Estado de Direito: culminando uma longa tradição iniciada na Magna Carta, os Direitos, Liberdades e Garantias dos cidadãos britânicos foram consagrados no Bill of Rights. O Rei ficou desde então claramente subordinado ao Direito em especial ao Direito Consuetudinário, resultante dos costumes sancionados pelos Tribunais (“Common Law”);
c) Descentralização: em Inglaterra cedo se praticou a distinção entre uma administração central e uma administração local. Mas as autarquias locais gozavam tradicionalmente de ampla autonomia face a uma intervenção central diminuta;
d) Sujeição da Administração aos Tribunais Comuns: a Administração Pública acha-se submetida ao controle jurisdicional dos Tribunais Comuns;
e) Sujeição da Administração ao Direito Comum: na verdade, em consequência do “rule of law”, tanto o Rei como os seus conselhos e funcionários se regem pelo mesmo direito que os cidadão anónimos;
f) Execução judicial das decisões administrativas: de todas as regras e princípios anteriores decorre como consequência que no sistema administrativo de tipo britânico a Administração Pública não pode executar as decisões por autoridade própria;
g) Garantias jurídicas dos administrados: os particulares dispõem de um sistema de garantias contra as ilegalidades e abusos da Administração Pública.
4. Sistema administrativo de tipo francês ou de administração executiva
As características iniciais do sistema administrativo Francês são as seguintes:
a) Separação de poderes: com a Revolução Francesa foi proclamado expressamente, logo em 1789, o princípio da separação dos poderes, com todos os seus corolários materiais e orgânicos. A Administração ficou separada da Justiça;
b) Estado de Direito: na sequência das ideias de Loke e de Montesquieu, não se estabeleceu apenas a separação dos poderes mas enunciam-se solenemente os direitos subjectivos públicos invocáveis pelo o indivíduo contra o Estado;
c) Centralização: com a Revolução Francesa, uma nova classe social e uma nova elite chega ao poder;
d) Sujeição da Administração aos Tribunais Administrativos: surgiu assim uma interpretação peculiar do princípio dos poderes, completamente diferente da que prevalecia em Inglaterra, se o poder executivo não podia imiscuir-se nos assuntos da competência dos Tribunais, o poder judicial também não poderia interferir no funcionamento da Administração Pública;
e) Subordinação da Administração ao Direito Administrativo: a força, a eficácia, a capacidade de intervenção da Administração Pública que se pretendia obter, fazendo desta uma espécie de exército civil com espírito de disciplina militar, levou o “conseil d’ État” a considerar, ao longo do séc. XIX, que os órgãos e agentes administrativos não estão na mesma posição que os particulares, exercem funções de interesse público e utilidade geral, e devem por isso dispor quer de poderes de autoridade, que lhes permitam impor as suas decisões aos particulares, quer de privilégios ou imunidades pessoais, que os coloquem ao abrigo de perseguições ou más vontades dos interesses feridos;
f) Privilégio da Execução Prévia: o Direito Administrativo confere, pois, à Administração Pública um conjunto de poderes “exorbitantes” sobre os cidadãos, por comparação com os poderes “normais” reconhecidos pelo Direito Civil aos particulares nas suas relações entre si. De entre esses poderes “exorbitantes”, sem dúvida que o mais importante é, no sistema Francês, o “privilégio de execução prévia”, que permite à Administração executar as suas decisões por autoridade própria;
g) Garantias jurídicas dos administrados: também o sistema administrativo Francês, por assentar num Estado de Direito, oferece aos particulares um conjunto de garantias jurídicas contra os abusos e ilegalidades da Administração Pública. Mas essas garantias são efectivadas através dos Tribunais Comuns.
Estas, características originárias do sistema administrativo de tipo francês – também chamado sistema de administração executiva – dada a autonomia aí reconhecida ao poder executivo relativamente aos Tribunais.
Este sistema, nasceu em França, vigora hoje em quase todos os países continentais da Europa Ocidental e em muitos dos novos Estados que acederam à independência no séc. XX depois de terem sido colónias desses países europeus.
5. Confronto entre os sistemas de tipo britânico e de tipo francês
Têm, vários traços específicos que os distinguem nitidamente:
- Quanto à organização administrativa, um é um sistema descentralizado. O outro é centralizado;
- Quanto ao controlo jurisdicional da administração, o primeiro entrega-o aos Tribunais Comuns, o segundo aos Tribunais Administrativos. Em Inglaterra há pois, unidade de jurisdição, em França existe dualidade de Jurisdições;
- Quanto ao direito regulador da administração, o sistema de tipo Britânico é o Direito Comum, que basicamente é Direito Privado, mas no sistema tipo Francês é o Direito Administrativo que é Direito Público;
- Quanto à execução das decisões administrativas, o sistema de administração judiciária fá-la depender da sentença do Tribunal, ao passo que o sistema de administração executiva atribui autoridade própria a essas decisões e dispensa a intervenção prévia de qualquer Tribunal;
- Enfim, quanto às garantias jurídicas dos administrados, a Inglaterra confere aos Tribunais Comuns amplos poderes de injunção face à Administração, que lhes fica subordinada como a generalidade dos cidadãos, enquanto França só permite aos Tribunais Administrativos que anulem as decisões ilegais das autoridades ou as condenem ao pagamento de indemnizações, ficando a Administração independente do poder judicial.
