1. Preliminares

Os serviços públicos constituem as células que compões internamente as pessoas colectivas públicas.

A pessoa colectiva pública é o sujeito de Direito, que trava relações jurídicas com outros sujeitos de Direito, ao passo que o serviço público é uma organização que, situada no interior da pessoa colectiva pública e dirigida pelos respectivos órgãos, desenvolve actividades de que ela carece para prosseguir os seus fins.

2. Conceito

Os “serviços públicos”, são as organizações humanas criadas no seio de cada pessoa colectiva pública com o fim de desempenhar as atribuições desta, sob a direcção dos respectivos órgãos.

  • Os serviços públicos são organizações humanas, isto é, são estruturas administrativas accionadas por indivíduos, que trabalham ao serviço de certa entidade pública;
  • Os serviços públicos existem no seio de cada pessoa colectiva pública: não estão fora dela, mas dentro; não gravitam em torno da pessoa colectiva, são as células que a integram;
  • Os serviços públicos são criados para desempenhar as atribuições da pessoa colectiva pública;
  • Os serviços públicos actuam sob a direcção dos órgãos das pessoas colectivas públicas: quem toma as decisões que vinculam a pessoa colectiva pública perante o exterior são os órgãos dela; e quem dirige o funcionamento dos serviços existentes no interior da pessoa colectiva são também os seus órgãos.

Os serviços públicos desenvolvem na sua actuação quer na fase preparatória da formação da vontade do órgão administrativo, quer na fase que se segue à manifestação daquela vontade, cumprindo e fazendo cumprir aquilo que tiver sido determinado. Os serviços públicos são, pois, organizações que levam a cabo as tarefas de preparação e execução das decisões dos órgãos das pessoas colectivas, a par do desempenho das tarefas concretas em que se traduz a prossecução das atribuições dessas pessoas colectivas.

3. Espécies

Os serviços públicos podem ser classificados segundo duas perspectivas diferentes – a perspectiva funcional e a perspectiva estrutural.

a)      Os serviços públicos como unidades funcionais: À luz de uma consideração funcional, os serviços públicos distinguem-se de acordo com os seus fins.

b)      Os serviços públicos como unidades de trabalho: segundo uma perspectiva estrutural, os serviços públicos distinguem-se não já segundo os seus fins, mas antes segundo o tipo de actividades que desenvolvem.

Como se relacionam entre si os departamentos e os serviços públicos enquanto unidades de trabalho?

Em cada departamento tenderão a existir unidades de trabalho diferenciadas, predominando em cada um aquelas cuja actividade se relacione mais intimamente com o objecto específico de serviço.

4. Regime Jurídico

Os princípios fundamentais do regime jurídico dos serviços públicos são os seguintes:

a)      O serviço releva sempre de uma pessoa colectiva pública: qualquer serviço público está sempre na dependência directa de um órgão da Administração, que sobre ele exerce o poder de direcção e a cujas ordens e instruções, por isso mesmo, o serviço público deve obediência;

b)      O serviço público está vinculado à prossecução do interesse público: os serviços públicos são elementos da organização de uma pessoa colectiva pública. Estão pois, vinculados à prossecução das atribuições que a lei pusera cargo dela;

c)      Compete à lei criar ou extinguir serviços públicos: qualquer serviço público, seja ele ministério, direcção-geral ou outro, só por lei (em sentido material) pode ser criado ou extinto.

d)      A organização interna dos serviços públicos é matéria regulamentar: contudo, a prática portuguesa é no sentido de a organização interna dos serviços públicos do Estado ser feita e modificada por decreto-lei, o que é responsável, pois devia ser usada para esse fim a forma de decreto regulamentar;

e)      O regime de organização e funcionamento de qualquer serviço público é modificável: porque só assim se pode corresponder à natural variabilidade do interesse público, que pode exigir hoje o que ontem não exigia ou reprovava, ou deixar de impor o que anteriormente considerava essencial;

f)       A continuidade dos serviços públicos deve ser mantida: pode e deve ser assegurado o funcionamento regular dos serviços públicos, pelo menos essenciais, ainda que para tanto seja necessário empregar meios de autoridade, como por exemplo a requisição civil;

g)      Os serviços públicos devem tratar e servir todos os particulares em pé de igualdade: trata-se aqui de um corolário do princípio da igualdade, constitucionalmente estabelecido (art. 13º CRP). Isto é particularmente importante no que diz respeito às condições de acesso dos particulares aos bens, utilizados pelos serviços públicos ao público em geral;

h)     A utilização dos serviços públicos pelos particulares é em princípio onerosa: os utentes deverão pois pagar uma taxa, como contrapartida do benefício que obtêm. Mas há serviços públicos que a lei, excepcionalmente, declara gratuitos. Os serviços públicos não têm fim lucrativo, excepto se se encontrarem integrados em empresas públicas;

i)       Os serviços públicos podem gozar de exclusivo ou actuar em concorrência: tudo depende do que for determinado pela Constituição e pela lei. Quanto aos de âmbito nacional, o assunto é, em princípio, objecto de regulamentação genérica (art. 87º/3 CRP, Lei n.º 46/77, de 8 de Julho, e DL n.º 406/83 de 19 de Novembro);

j)        Os serviços públicos podem actuar de acordo com o Direito Público quer com o Direito Privado: é o que resulta do facto de, as pessoas colectivas públicas disporem simultaneamente de capacidade de Direito Público e de capacidade de Direito Privado. A regra geral do nosso país é de que os serviços públicos actuam predominantemente segundo o Direito Público, excepto quando se achem integrados em empresas públicas, caso em que agirão predominantemente segundo o Direito Privado;

l)       A lei adquire vários modos de gestão dos serviços públicos: por via de regra, os serviços públicos são geridos por uma pessoa colectiva pública;

m)    Os utentes do serviço público ficam sujeitos a regras que os colocam numa situação jurídica especial: é o que a doutrina alemã, denomina como “relações especiais de poder”. As relações jurídicas que se estabelecem entre os utentes do serviço público e a Administração são diferentes das relações gerais que todo o cidadão trava com o Estado. Os utentes dos serviços públicos acham-se submetidos a uma forma peculiar de subordinação aos órgãos e agentes administrativos, que tem em vista criar e manter as melhores condições de organização e funcionamento dos serviços, e que se traduz no dever de obediência em relação a vários poderes de autoridade;

n)     Natureza jurídica do acto criador da relação de utilização do serviço público pelo particular: tem, regra geral, a natureza do contracto administrativo – contracto, porque entende-se que a fonte dessa relação jurídica é um acordo de vontades, um acto jurídico bilateral; e administrativo, porque o seu objecto é a utilização de um serviço público e o seu principal efeito é a criação de uma relação jurídica administrativa (art. 178º/1 CPA).

5. Organização dos Serviços Públicos

Os Serviços Púbicos, podem ser organizados segundo três critérios – organização horizontal, territorial e vertical. No primeiro caso, os serviços organizam-se em razão da matéria ou do fim; no segundo, em razão do território; no último em razão da hierarquia.

A organização horizontal, dos serviços públicos atende, por um lado, à distribuição dos serviços pelas pessoas colectivas públicas e, dentro destas, à especialização dos serviços segundo o tipo de actividades a desempenhar. É através da organização horizontal que se chega à consideração das diferentes unidades funcionais e dentro delas, das diferentes unidades de trabalho.

A organização territorial, remete-nos para a distinção entre serviços centrais e serviços periféricos, consoante os mesmos tenham um âmbito de actuação nacional ou meramente localizado em áreas menores. Trata-se de uma organização “em profundidade” dos serviços públicos, na qual o topo é preenchido pelos serviços centrais, e os diversos níveis, à medida que se caminha para a base, por serviços daqueles dependentes e actuando ao nível de circunscrições de âmbito gradualmente menor.

A terceira modalidade de organização de serviços públicos é a organização vertical ou hierárquica, que genericamente, se traduz na estruturação dos serviços em razão da sua distribuição por diversos graus ou escalões do topo à base, que se relacionam entre si em termos de supremacia e subordinação.