Organização do Controle Externo e do Controle Interno

Fiscalização Contável, Financeira, Orçamentária e Patrimonial

A fiscalização contável diz respeito aos procedimentos necessários para a avaliação e certificação de que a contabilidade do órgão/entidade regista adequada e fidedignamente os actos e factos que envolvem os sistemas orçamentário, financeiro e patrimonial, assim como a validação das transacções registadas, os registos completos, autorizados por quem de direito e os valores exactos. Sendo a contabilidade a espinha dorsal do sistema de informações económico-financeiras, constitui instrumento indispensável em todos os enfoques do controle.

A fiscalização financeira ocupa-se em verificar se a administração dos recursos financeiros está sendo realizada de acordo com as normas e princípios da administração pública, não só com relação a arrecadação, gerenciamento e aplicação dos recursos, como em relação a regularidade das renúncias de receitas e concessões de auxílios e subvenções. A Lei de Responsabilidade Fiscal veio conferir grande relevância ao acompanhamento e à fiscalização financeira, impondo severas penas aos administradores descuidados.

Quanto à fiscalização orçamentária, segundo FERRAZ (1999), não deve se esgotar na verificação se as despesas estão previstas no orçamento anual e se foram fielmente executadas. Deve confrontar estas com a Lei de Directrizes Orçamentárias e o Plano Plurianual a fim de assegurar o cumprimento dos programas traçados pelos representantes do povo.

A fiscalização operacional diz respeito ao acompanhamento e avaliação das acções empreendidas pelo órgão/ entidade para alcançar seus objectivos institucionais, em especial quanto aos aspectos de economia, eficiência e eficácia. É muito deficiente na Administração Pública essa fiscalização, em função de que não se tem um sistema de apuramento de custos, como já foi mencionado anteriormente, assim como indicadores para avaliação de resultados. O Estado do Rio Grande do Sul desenvolve projectos visando a preencher tais lacunas.

Finalmente, a fiscalização patrimonial diz respeito não só ao controle de bens móveis ou imóveis, mas também de créditos, títulos de renda, participações e almoxarifados, além das dívidas e de fatos que, directa ou indirectamente possam afectar o património.

Controlo Interno

Nenhuma empresa ou entidade, por mais pequena que seja, pode exercer a sua actividade operacional sem ter implementado um sistema de controlo interno, ainda que rudimentar (Costa, 2010). O COSO define controlo interno como um processo levado a cabo pelo conselho de Administração, Direcção e outros membros da entidade com o objectivo de proporcionar um grau de confiança razoável na concretização dos seus objectivos. Morais e Martins (2013), refere que o primeiro organismo a definir o controlo interno foi o AICPA, indicando que “o controlo interno compreende um plano de organização e coordenação de todos os métodos e medidas adoptadas num negócio a fim de garantir a salvaguarda de activos, verificar a adequação e confiabilidade dos dados contabilísticos, promover a eficiência operacional e encorajar a decisão às políticas estabelecidas”.

A ISA refere o controlo interno “é o processo concebido, implementado e mantidos pela governação, pela gestão e outro pessoal, para proporcionar uma segurança razoável com o fim de se atingir os objectivos de uma entidade com vista à credibilidade do relato financeiro, eficácia e eficiência das operações e cumprimento das leis e regulamentos aplicáveis.”

Para Costa (2010), o controlo interno compreende o plano de organização e todos os métodos e medidas adoptados numa entidade para: salvaguardar os seus activos; verificar a exactidão e a fiabilidade dos seus dados contabilísticos; promover a eficácia operacional; e encorajar o cumprimento das políticas prescritas pelos gestores.

De acordo com Almeida (2012), o controlo interno representa em uma organização o conjunto de procedimentos, métodos ou rotinas com os objectivos de proteger os activos, produzir dados contáveis confiáveis e ajudar a administração na condução ordenada dos negócios da empresa.

Uma das melhores estratégias para se conseguir um bom desempenho empresarial é ter um sistema de controlo interno adequado, forte e eficaz que permita criar e preservar valor e mitigar os riscos. O controlo interno deve ser a parte integrante de um sistema de gestão de risco, pois só assim é possível conseguir um processo de gestão de risco eficaz (COSO, 2004).

a. Objectivos do Controlo interno

Para o COSO (citado por Costa, 2010), são três os objectivos chaves do controlo interno: a eficácia e a eficiência das operações; a credibilidade do relato financeiro; e o cumprimento das leis e dos regulamentos.

De acordo com Attie (1998), o controlo interno tem quatro objectivos básicos:

• A salvaguarda dos interesses da empresa;
• A apreciação e a confiabilidade dos informes e relatórios contáveis, financeiros e operacionais;
• O estímulo à eficiência operacional;
• A aderência às políticas existentes;

De acordo com Castanheira (2007), qualquer empresa para alcançar os seus objectivos, o sistema de controlo interno deve ter por base um conjunto de componentes, sendo atribuídas, a função de auditoria interna, a responsabilidade pela sua monitorização de todas as componentes.

De acordo com a ISA, o controlo interno compreende os seguintes componentes:

• O ambiente de controlo;
• Processo de determinação/ avaliação do risco;
• Sistema de informação e comunicação;
• As actividades de controlo;
• Monitorização dos controlos;

De acordo com Costa (2010), o ambiente de controlo inclui as funções de governação e de gestão e de atitudes, a consciência e as acções dos responsáveis pelas referidas funções em relação ao controlo interno da entidade e à sua consciência para a mesma.

Castanheira acrescenta que o ambiente de controlo reflecte a atitude da instituição perante o controlo interno e estabelece a estrutura e disciplina do sistema de controlo interno e è influenciado designadamente pela:

• Cultura organizacional que deve ser sustentada em padrões elevados de ética, integridade e profissionalismo, os quais devem estar formalizados em códigos de conduta aplicáveis a todos os colaboradores da instituição;
• Estrutura organizacional, em que as instituições devem ter uma estrutura organizacional bem definida, e assentar numa definição clara das responsabilidades e de competências, das linhas de reportes e de autoridade;
• Planeamento estratégico, em que a instituição deve definir os objectivos para a actividade, da política de risco e de orientações para o desenvolvimento do sistema de controlo.

A ISA (citado por Costa, 2010), o ambiente de controlo compreende os seguintes elementos:

• Comunicar e fazer cumprir valores éticos e de integridade;
• Compromisso com a competência;
• Participação dos responsáveis pela governação;
• Estrutura organizacional;
• Definição de autoridade e de responsabilidade;
• Política de recursos humanos e respectivas pratica;

O sistema de controlo interno deve garantir a existência de informação substantiva, actual, compreensível, consistente, tempestiva e fiável, que permita uma visão global e abrangente sobre a situação financeira, o desenvolvimento da actividade, o cumprimento da estratégia e dos objectivos definidos, è neste contexto que, de acordo com Castanheira, o sistema de informação e comunicação destina-se a garantir a captação, tratamento e troca de dado para a gestão e controlo da actividade.

De acordo com o autor o processo de informação visa garantir a existência de informação que permita uma visão global e abrangente sobre o desenvolvimento da actividade, o cumprimento da estratégia e dos objectivos definidos, o perfil de risco da instituição e o comportamento e evolução do mercado, e o processo de comunicação visa o reporte tempestivo e adequado da informação para os intervenientes e funções apropriados através de processos e linhas de reporte formais e transparentes, internos e externos, que garantam uma comunicação eficaz através da organização. A ISA 315, define a actividade de controlo com sendo as políticas e os procedimentos que ajudam a assegurar que as directivas da gestão são cumpridas.

A mesma ISA, salienta que a monitorização dos controlos è uma importante responsabilidade da gestão a qual inclui verificar se os controlos estão a operar como se previa e se os mesmos são modificados apropriadamente face às alterações das condições.

De acordo com Castanheira (2007), a monitorização dos controlos são acções e avaliações de controlo desenvolvidas pelas instituições com vista a garantir a eficácia e adequação do seu sistema de controlo interno, tendo em vista, nomeadamente, a identificação de falhas e/ou fragilidades no sistema.

b. Formas de controle interno

Como formas de controle interno são utilizadas as auditorias internas ou externas, que podem ser conceituadas como o meio funcional pelo qual os dirigentes de uma entidade certificam-se, com base em fontes internas, de que as actividades estão sendo executadas de forma a minimizar a probabilidade de ocorrência de fraudes, erros ou práticas ineficientes e antieconómicas.

A auditoria interna possui várias características da auditoria externa, entretanto pode perfeitamente seguir as orientações emanadas do órgão ao qual deve apresentar seus relatórios.

É realizada por profissionais empregados ou contratados pelo próprio auditado, portanto, parcialmente independente, e que, além das informações contáveis e financeiras, se preocupa também com os aspectos operacionais.

Normalmente, a auditoria interna se reporta à presidência da organização, funcionando como um órgão de assessoria.

Entendida a auditoria como o processo de confrontação entre uma situação encontrada e um determinado critério, esta se constitui na comparação entre o fato ocorrido e o que deveria ocorrer. Significa um conjunto de procedimentos técnicos aplicados de forma independente sobre uma relação que envolve a obrigação de responder por uma responsabilidade.

No sector público são realizadas, basicamente, três formas de auditoria interna. Neste caso foram assim denominadas para distingui-las das auditorias externas independentes, cuja função é diferenciada.

Auditoria de Conformidade compreende a avaliação de:

• Situações contáveis e financeiras (auditoria contável-financeira);
• Responsabilidade financeira da administração governamental como um todo;
• Cumprimento de leis, normas e regulamentos (auditoria de legalidade);
• Controles internos;
• Probidade e correcção das decisões administrativas.

A auditoria contável financeira procede ao exame das demonstrações contáveis, dos registos e dos documentos que os suportam, com o objectivo de garantir que a contabilidade reflicta a realidade, consoante os Princípios Fundamentais de Contabilidade e as Normas de Contabilidade e, no que for pertinente, a legislação específica.

A auditoria de legalidade examina actos e contratos quanto ao exacto cumprimento da lei e à observância do interesse público, com o objectivo de garantir que os actos e contratos atendam aos princípios da legalidade e da legitimidade.

A auditoria de desempenho ou operacional examina este factor na actuação dos órgãos, sistemas, programas e actividades quanto à eficiência, eficácia, efectividade e economicidade. O objectivo de garantir que os recursos públicos estejam produzindo benefícios para a sociedade.

c. Elementos Básicos do Sistema de CI

Os elementos básicos que integram o Sistema de Controle Interno são:

• Plano da organização que preveja a separação apropriada das responsabilidades.
• Sistema de autorização e procedimentos de registos adequados a prover o controle sobre os recursos.
• Procedimentos saneadores a serem seguidos na execução dos deveres e funções de cada unidade, pelos servidores da organização.
• Grau de idoneidade do pessoal proporcional a sua responsabilidade.
• Função efectiva da Auditoria Interna.

1) Plano da Organização

Um plano adequado está baseado fundamentalmente na independência entre as unidades da organização, bem como no estabelecimento de linhas de responsabilidade e definição de autoridade.

O Plano de Organização das entidades públicas estabelece as responsabilidades funcionais das unidades de operação, das divisões dentro destas unidades, e dos empregados. Junto com a responsabilidade deve ser estabelecida a delegação de autoridade, com as competências definidas com clareza e apresentadas em Manuais Organizacionais, acompanhados de quadros descritivos e de organogramas apropriados, procurando-se evitar ao máximo a interferência e a duplicidade de responsabilidades. Entretanto, quando o trabalho de dois ou mais funcionários for complementar, pode-se distribuí-la segundo as fases das tarefas a serem desenvolvidas.

Factor de relevância consiste no estabelecimento dos deveres individuais dos empregados. Muitas entidades dedicam grande esforço à organização por meio de unidades operativas, mas não incluem o mais importante, que é justamente a definição de deveres de cada empregado.

Um organograma bem apresentado não assegura a existência de um bom Controle Interno. É necessário que o Plano da Organização abranja desde as funções até os deveres dos empregados, sem restringir-se somente à organização das unidades operacionais.

2) Sistema de Autorização e Procedimentos de Registo

Para assegurar a documentação adequada das operações e transacções, devem ser implantados registos em formulários adequados aos dados a serem registados, devendo estes:

1. Cumprirem uma função proveitosa dentro dos procedimentos definidos, para alcançar os objectivos fixados pela Administração.
2. Serem suficientemente simples e claro para quem os utilize, além de permitir (em) o registo dos dados, pronta e correctamente.
3. Serem projectado, considerando todos os usos possíveis, de forma que o número de formulários distintos seja o mínimo possível.
4. Permitirem a adequada utilização, cumprindo com os procedimentos de controle estabelecidos.

A autorização e os processos de registo são partes integrantes do controle interno, exercido através da inscrição das operações e transacções; constitui-se em ponto relevante do processo de controle a limitação do número de pessoas que dele participam. Um controle interno “inadequado” é identificado quando se tem um grande número de formulários e registos, e em geral quando existe complexidade nas operações, tornado difícil determinar as responsabilidades Administrativas e Financeiras.

3) Procedimentos Saneadores

Consistem na adopção de um conjunto de medidas que visam garantir a eficiência do Sistema, ou seja, prevenir, através da implementação de Pontos de Controle o aparecimento de deficiências que possam comprometer o Sistema.

A seguir, são apresentados alguns exemplos que servirão para esclarecer o significado dos Procedimentos Saneadores:

• O estabelecimento de lista de fornecedores autorizados.
• A solicitação de pesquisa de preços a vários fornecedores para realizar as aquisições.
• A contagem das mercadorias recebidas.
• A verificação, por parte da unidade contável, das facturas e das documentações sustentadoras, como base para o pagamento.
• A realização de reuniões periódicas dos chefes de unidades com o seu pessoal, para manter sempre aberto um canal de comunicação.

4) Pessoal Apropriado e Competente

A realização das actividades em observância aos procedimentos de controle interno não depende exclusivamente do planeamento efectivo da organização e dos métodos e práticas definidas. A complementá-los, no nível de execução, o recrutamento e selecção de pessoal têm um papel fundamental na implantação, pois é da experiência e capacidade para executar as tarefas definidas pela Administração, de forma eficiente e económica, buscando a satisfação do usuário final, que se pode verificar a efectividade dos procedimentos adoptados.

A capacitação e a reciclagem de funcionários são factores que contribuem para que eles desempenhem com diligência e eficiência suas tarefas, sendo importante consciencializá-los da necessidade da aderência estrita aos procedimentos de controles definidos, além do que, como parte do processo de capacitação, devem aprender o motivo pelo qual cada procedimento é executado, pois se não puderem entendê-los, podem julgar não serem importantes.

As práticas convenientes relacionadas com a promoção de um Controle satisfatório são as seguintes:

• Realizar cursos de capacitação e de actualização, a fim de proporcionar a oportunidade de aperfeiçoamento profissional;
• Proporcionar informações sobre as obrigações e responsabilidades de outras unidades ou partes da organização para que os funcionários possam compreender da melhor maneira o lugar onde encaixa o seu cargo dentro da organização;
• Revisar o desempenho de todos os empregados para determinar se eles estão cumprindo com os procedimentos; deve-se reconhecer o desempenho superior e comentar as negligências, para que os empregados possam estar informados acerca das melhorias que são necessárias para aumentar a eficiência.

5) Auditoria Interna

Uma unidade de Auditoria Interna eficaz e profissional é o quinto elemento básico do controle interno.