1. Noção
São as normas jurídicas emanadas por uma autoridade administrativa no desempenho do poder administrativo.
Esta noção encerra três elementos essenciais:
a) Do ponto de vista material, o regulamento administrativo consiste em normas jurídicas. Mas, para além de norma que é, o regulamento é norma jurídica: quer isto dizer que o regulamento administrativo não é um mero preceito administrativo; trata-se de uma verdadeira e própria regra de direito; que, nomeadamente, pode ser imposta mediante a ameaça de coacção e cuja violação leva, em geral, à aplicação de sanções, sejam elas de natureza penal, administrativa ou disciplinar.
b) Do ponto de vista orgânico, o regulamento é editado por uma autoridade administrativa, isto é, de um órgão da Administração Pública.
c) Como elemento funcional, cumpre referir que o regulamento é ameaçado no exercício do poder administrativo.
Porque se trata de exercício de poder administrativo, haverá que ter presente que a actividade regulamentar é uma actividade subordinada e condicionada face à actividade legislativa, essa livre, primária e independente.
Enquanto norma secundária que é, o regulamento administrativo encontra na lei o seu fundamento e parâmetro de validade. Por maioria de razão, é óbvio que o regulamento administrativo deve estrita obediência à Constituição, enquanto lei fundamental do Estado.
Consequentemente, se o regulamento contrariar uma lei, é ilegal; e se entrar em relação directa com a Constituição, violando-a em qualquer dos seus preceitos, padecerá de inconstitucionalidade.
2. Espécies
As espécies de regulamentos administrativos podem ser apuradas à luz de quatro critérios fundamentais:
a) Dependência dos regulamentos administrativos face à lei: há que distinguir duas espécies principais:
- Os regulamentos complementares ou de execução, são aqueles que desenvolvem ou aprofundam a disciplina jurídica constante de uma lei. E, nessa medida, contemplam, viabilizando a sua aplicação aos casos concretos. Podem ser espontâneos, a lei nada diz quanto à necessidade da sua complementarização, todavia, se a Administração o entender adequado e para tanto dispuser de competência, poderá editar um regulamento de execução. E podem ser devidos, é a própria lei que impõe à Administração a tarefa de desenvolver a previsão do comando legislativo (são tipicamente, regulamentos “secundum legem”).
- E os regulamentos independentes ou autónomos, são diferentemente, aqueles regulamentos que os órgãos administrativos elaboram no exercício da sua competência, para assegurar a realização das suas atribuições específicas, sem cuidar de desenvolver nenhuma lei em especial.
Os regulamentos independentes são afinal de contas, expressão de autonomia com que a lei quis distinguir certas entidades públicas, confiando na sua capacidade de autodeterminação e no melhor conhecimento de que normalmente desfrutam acerca das realidades com que têm de lidar.
b) Quanto ao objecto, há a referir fundamentalmente os regulamentos de organização, são aqueles que procedem à distribuição das funções pelos vários departamentos e unidades do serviço público, bem como à repartição de tarefas pelos diversos agentes que aí trabalham; os regulamentos de funcionamento, tantas vezes misturados num mesmo diploma com os anteriores, são aqueles que disciplina a vida quotidiana dos serviços públicos. Os regulamentos que procedem em particular à fixação das regras de expediente denominam-se regulamentos processuais; e os regulamentos de polícia, são aqueles que impõe limitações à liberdade individual com vista a evitar a produção de danos sociais.
c) Quanto ao âmbito de aplicação, há que distinguir entre regulamentos gerais, são aqueles que se destinam a vigorar em todo o território ou, pelo menos em todo o território continental; regulamentos locais são aqueles que têm o seu domínio de aplicação limitado a uma dada circunscrição territorial; finalmente os regulamentos institucionais, são os que emanam dos institutos públicos e associações públicas, para terem aplicação apenas às pessoas que se encontrem sob a sua jurisdição.
d) Quanto à projecção da sua eficácia, dividem-se em regulamentos internos, são os que produzem os seus efeitos jurídicos unicamente no interior da esfera jurídica da pessoa colectiva pública cujos órgãos os elaborem; e são regulamentos externos, aqueles que produzem efeitos jurídicos em relação a outros sujeitos de direitos diferentes, isto é, em relação a outras pessoas colectivas públicas ou em relação a particulares.
3.Distinção entre Regulamento e Lei
Há vários critérios de distinção entre lei e regulamento.
Um primeiro critério assenta na diferença entre princípios e pormenores – à lei caberia a formulação dos princípios, ao regulamento a disciplina dos pormenores.
Um segundo critério baseia-se na identidade material entre a lei e regulamento, defendendo por isso que a distinção só pode ser feita no plano formal e orgânico. Ou seja, tanto a lei como o regulamento são materialmente normas jurídicas; a diferença vem da diferente posição hierárquica dos órgãos de onde emanam e, consequentemente, do diferente valor formal de uma outra.
O terceiro critério, reconhece haver algumas afinidades no plano material entre o regulamento e a lei, considera possível distingui-los porque o regulamento falta a novidade que é característica da lei. Os regulamentos complementares ou de execução são, caracteristicamente, normas secundárias que completam ou desenvolvem leis anteriores, sem as quais não podem ser elaborados; e os regulamentos independentes ou autónomos, embora não se destinam a regulamentar determinada lei em especial, são feitos para a “boa execução das lei”, isto é, “visam a dinamização da ordem legislativa”.
A distinção a fazer entre lei e regulamento é a seguinte:
- Do ponto de vista orgânico, a lei provém do poder político, o regulamento emana do poder administrativo;
- Do ponto de vista formal, a lei figura sempre acima do regulamento: a norma legal contrária à norma regulamentar revoga esta; a norma regulamentar contrária à norma legal é uma norma ferida de ilegalidade;
- Do ponto de vista material, a lei é o acto típico da função legislativa, o regulamento inclui-se na função administrativa. A lei é inovadora, o regulamento é executivo; a lei traz alterações à ordem jurídica, o regulamento não; a lei visa disciplinar relações jurídicas entre as pessoas, o regulamento visa assegurar a boa execução das leis.
Os regulamentos independentes só orgânica e formalmente são regulamentos, materialmente são leis. São leis secundárias, ou de 2º grau, obviamente, mas são leis – são normas gerais e abstractas de carácter inovador.
A utilidade prática da distinção entre lei e regulamento cifra-se pelo menos em cinco pontos:
a) Fundamentos jurídico: a lei baseia-se unicamente na Constituição; o regulamento só será válido se uma lei de habilitação atribuir competência para a sua emissão;
b) Revogação e caducidade: a lei só caduca ou é revogada por facto ocorridos no plano constitucional ou legislativo; o regulamento caduca ou é revogado por factos ocorridos não apenas no plano regulamentar mas também no plano legislativo;
c) Interpretação: a lei é interpretada por si mesma, à luz dos critérios gerais da interpretação das leis; o regulamento não pode ser interpretado por si mesmo, mas à luz da lei que visa regulamentar ou da lei de habilitação;
d) Ilegalidade: em regra, uma lei contrária a outra lei revoga-a, ou então coexistem ambas na ordem jurídica com diversos domínios de aplicação; um regulamento contrário a uma lei é ilegal;
e) Impugnação contenciosa: a lei só pode ser impugnada contenciosamente junto do Tribunal Constitucional e com fundamento em inconstitucionalidade; o regulamento ilegal é impugnável junto dos Tribunais Administrativos e com fundamento em ilegalidade propriamente dita. Excepcionalmente, o regulamento poderá ser impugnado como norma inconstitucional perante o Tribunal Constitucional.
4. Distinção entre Regulamento e Acto Administrativo
Tanto o regulamento como o acto administrativo são comandos jurídicos unilaterais emitidos por um órgão da Administração no exercício de um poder público de autoridade: mas o regulamento, como norma jurídica que é, é uma regra geral e abstracta, ao passo que o acto administrativo, como acto jurídico que é, é uma decisão individual e concreta.
Há a considerar três dificuldades principais:
- Comando relativo a um órgão singular: é norma, e não acto, se dispuser em função das características da categoria abstracta e não da pessoa concreta que exerce a função; será acto no caso contrário;
- Comando relativo a um grupo restrito de pessoas, todas determinadas ou determináveis: é norma, e não acto, desde que disponha por meio de categorias abstractas, tais como “promoção”, “funcionários”, etc. será acto se contiver a lista normativa dos indivíduos abrangidos, devidamente identificados;
- Comando geral dirigido a uma pluralidade indeterminada de pessoas, mas para ter aplicação imediata numa única situação concreta.
A utilidade desta distinção manifesta-se pelo menos nos pontos seguintes:
a) Interpretação e integração: o regulamento é interpretado, e as suas lacunas são integradas, de harmonia com as regras próprias da interpretação das leis; para o acto administrativo há outras regras aplicáveis em matéria de interpretação e integração;
b) Desobediência: a desobediência dos cidadãos ao regulamento tem determinadas consequências; a desobediência dos particulares ao acto administrativo tem outras, e segue um regime jurídico diferente;
c) Revogação e caducidade: são diversos os respectivos regimes jurídicos, conforme se trate de regulamento ou de acto administrativo;
d) Vícios e formas de invalidade: também não coincidem. Nesta matéria, o paradigma aplicável ao regulamento é o das leis; o modelo seguido no acto administrativo, ainda que com grande número de particularidades, é o do negócio jurídico;
e) Impugnação contenciosa: para além de os regulamentos ilegais poderem como tal ser declarados fora dos Tribunais Administrativos, ao contrário do que sucede com o acto administrativo, os termos da impugnação contenciosa de regulamentos e de actos administrativos são diferentes.
5. Limites do Poder Regulamentar
Os limites do poder regulamentar são desde logo aqueles que decorrem do seu posicionamento na hierarquia das Fontes de Direito:
a) Os Princípios Gerais de Direito;
b) A Constituição;
c) Princípios Gerais do Direito Administrativo;
d) A lei;
e) Reserva de competência legislativa da Assembleia da República (arts. 164º e 165º CRP) nas matérias que integram esta o Governo somente pode aprovar regulamentos de execução;
f) Disciplina jurídica constante dos regulamentos editados por órgãos que hierarquicamente se situem num plano superior ao do órgão que editou o regulamento considerado (art. 241º CRP);
g) Não podem ter eficácia retroactiva. A esta limitação podem escapar os regulamentos aos quais a lei haja concedido à Administração a faculdade de dispor retroactivamente.
h) O poder regulamentar está sujeito a limites de competência e de forma. Sendo a lei que determina a competência dos órgãos, é evidente que sofrerá de incompetência um regulamento editado por um órgão que não disponha de poderes para tal.
6. Modo de produção dos Regulamentos
Os arts. 114º a 119º do CPA, introduziram no nosso ordenamento jurídico-administrativo normas relativas à elaboração de regulamentos. No essencial, tais normas estabelecem:
a) Faculdade de iniciativa procedimental dos interessados na regulamentação de certa matéria, exercitável mediante pedido fundamentado dirigido ao órgão competente (arts. 115º e 116º CPA);
b) O direito de participação procedimental dos interessados na elaboração dos projectos de regulamento (art. 117º CPA);
c) A apreciação pública dos projectos de regulamento (art. 118º CPA).
7. Competência e Forma
a) Regulamentos do Governo:
- Decreto regulamentar, forma obrigatória dos regulamentos independentes, art. 112º/6 CRP;
- Resolução do Conselho de Ministros, estas resoluções podem ter ou não natureza regulamentar;
- Portaria, não tendo também, necessariamente, natureza regulamentar, as portarias, quando a possuem são regulamentos da autoria de um ou mais Ministros, em nome do Governo;
- Despacho normativo, regulamento editado por um ou mais Ministros em nome próprio;
- Despacho simples, deveria sempre constituir a forma de um acto administrativo, contudo, por vezes estes despachos apresentam natureza regulamentar.
b) Regiões Autónomas:
- Se se trata de regulamentar uma lei da República (art. 112º/4 CRP), a competência pertence à Assembleia Legislativa Regional e a forma é a de decreto regional (arts. 232º/1 e 27º/1-d segunda parte, CRP);
- Se a regulamentação tem por objecto um decreto legislativo regional, a competência pertence ao Governo Regional, sob a forma de decreto regulamentar regional.
c) Autarquias Locais (art. 241º CRP):
- Assembleia de Freguesia, pode aprovar regulamentos sob proposta da junta de freguesia (arts. 15º/1-q, e 27º/1-s LAL);
- Junta de Freguesia, tem competência para aprovar regulamentos de funcionamento (art. 27º/1-p LAL);
- Assembleia Municipal, pode aprovar regulamentos, sob proposta da Câmara Municipal (arts. 39º/2-a, e 51º/3-a), d), e), h) LAL);
- Câmara Municipal, tem competência para aprovar, designadamente em matéria de águas públicas sob jurisdição municipal, de trânsito e estacionamento na via publica e ainda de deambulação de animais nocivos (art. 51º/3-a), d), e), h) LAL).
d) Governadores Civis:
Dispõem de competência para editar regulamentos de polícia [art. 4º/3-c, DL n.º 252/92 de 19 de Novembro].
e) Institutos Públicos e Associações Públicas:
Podem dispor de competência regulamentar, nos termos das respectivas leis orgânicas e estatutos.
8. Vigência dos Regulamentos
Os regulamentos publicados no “Diário da República” entram em vigor nos termos das leis e podem cessar a sua vigência por caducidade, pela revogação (art. 119º/1 CPA) ou ainda pela anulação contenciosa ou pela declaração da sua ilegalidade.
Caducidade: são casos de em que o regulamento caduca, isto é, cessa automaticamente a sua vigência, por ocorrerem determinados factos que ope legis produzem esse efeitos jurídico. Os principais casos de caducidade são:
a) Se o regulamento for feito para vigorar durante certo período, decorrido esse período o regulamento caduca;
b) O regulamento caduca se forem transferidas as atribuições de pessoa colectiva para outra autoridade administrativa, ou se cessar a competência regulamentar do órgão que fez o regulamento;
c) O regulamento caduca se for revogada a lei que ele veio executar, caso esta não seja substituída por outra.
Revogação: o regulamento também deixa de vigorar noutro tipo de casos, em que um acto voluntário dos poderes públicos impõe a cessação dos efeitos do regulamento. São eles:
a) Revogação, expressa ou tácita, operada por outro regulamento, de grau hierárquico e forma idênticos;
b) Revogação, expressa ou tácita, por regulamento de autoridade hierarquicamente superior de autoridade ou de forma legal mais solene;
c) Revogação, expressa ou tácita, por lei.
Anulação contenciosa: os regulamentos deixam de vigorar, total ou parcialmente, sempre que um Tribunal para tanto competente declare, no todo ou em parte.
