O procedimento administrativo

1. Noção

“A actividade da Administração Pública é, em larga medida, um actividade processual”: ou seja, começa num determinado ponto e depois caminha por fases, desenrolando-se de acordo com um certo modelo, avança pela prática de actos que se encadeiam uns nos outros e pela observância de certos trâmites, de certos ritos, de certas formalidades que se sucedem numa determinada sequência.

Chama-se a esta sequência Procedimento Administrativo, ou processo burocrático, ou processo administrativo gracioso, ou ainda processo não contencioso.

O “Procedimento Administrativo” é a sequência juridicamente ordenada de actos e formalidades tendentes à preparação da prática de um acto da Administração ou à sua execução.

O procedimento é uma sequência. Quer isto dizer que os vários elementos que o integram não se encontram organizados de qualquer maneira.

Segundo, o procedimento constitui uma sequência juridicamente ordenada. É a lei que determina quais os actos a praticar e quais as formalidades a observar; é também a lei que estabelece a ordem dos trâmites a cumprir, o momento em que cada um deve ser efectuado, quais os actos antecedentes e os actos consequentes.

Terceiro, o Procedimento Administrativo traduz-se numa sequência de actos e formalidades. Na verdade, não há nele apenas actos jurídicos ou tão-só formalidades: no Procedimento Administrativo tanto encontramos actos jurídicos como meras formalidades.

Quarto, o Procedimento Administrativo tem por objecto um acto da Administração. A expressão “acto da Administração” engloba genericamente todas essas categorias. O que dá carácter administrativo ao procedimento é, precisamente, o envolvimento da Administração Pública e o facto de o objecto dele ser um acto da Administração.

Quinto, o Procedimento Administrativo tem por finalidade preparar a prática de um acto ou respectiva execução. Daqui decorre a distinção, entre procedimentos decisórios e executivos.

A distinção funcional vem no art. 1º CPA:

• Entende-se por Procedimento Administrativo a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da Administração Pública ou à sua execução.
• Entende-se por processo administrativo o conjunto de documentos em que se traduzem os actos e formalidades que integram o Procedimento Administrativo.

2. Objectivos da Regulamentação Jurídica do Procedimento Administrativo

O Procedimento Administrativo é uma sequência juridicamente ordenada. O Direito interessa-se por ele e regula-o através de normas jurídicas, obrigatórias para a Administração. Porquê?

São vários os objectivos da regulamentação jurídica do Procedimento Administrativo:

a) Em primeiro lugar, a lei visa disciplinar da melhor forma o desenvolvimento da actividade administrativa, procurando nomeadamente assegurar a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços;

b) Em segundo lugar, é objectivo da lei que através do procedimento se consiga esclarecer a vontade da Administração, de modo a que sejam sempre tomadas decisões justas, úteis e oportunas;

c) Em terceiro lugar, entende a lei dever salvaguardar os direitos subjectivos e os interesses legítimos dos particulares, impondo à Administração todas as cautelas para que eles sejam respeitados ou, quando hajam de ser sacrificados, para que o não sejam por forma excessiva;

d) Em quarto lugar, a lei quer evitar a burocratização e aproximar os serviços públicos das populações;

e) E, por último, pretende a lei assegurar a participação dos cidadãos na preparação das decisões que lhes digam respeito.

É o que resulta com toda a clareza do art. 267º/1/4 CRP.

A regulamentação jurídica do Procedimento Administrativo visa, por um lado, garantir a melhor ponderação possível da decisão a tomar à luz do interesse público e, por outro, assegurar o respeito pelos direitos dos particulares. Nesta medida, as normas que regulam o Procedimento Administrativo são, pois, típicas normas de Direito Administrativo, por isso que procuram conciliar as exigências do interesse colectivo com as exigências dos interesses individuais.

3. Natureza Jurídica do Procedimento Administrativo

Confrontam-se a respeito desta questão duas teses opostas:

a) A Tese Processualista: para os defensores desta tese, o Procedimento Administrativo é um autêntico processo. Claro que há diferenças entre o Procedimento Administrativo e o Processo Judicial: mas ambos são espécies de um mesmo género – o processo;

b) A Tese Anti-processualista: para os defensores desta tese, o Procedimento Administrativo não é um processo, Procedimento Administrativo e Processo Judicial não são duas espécies de um mesmo género, mas sim dois géneros diferentes, irredutíveis um ao outro.

O “processo” será a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação ou à execução de uma vontade funcional. Sempre que a lei pretende disciplinar a manifestação de uma vontade funcional, e desde que o faça ordenando o encadeamento sequencial de actos e formalidades para a obtenção de uma solução final ponderada e adequada, aí teremos um processo.

O Procedimento Administrativo é, pois, um processo – tal como são o Processo Legislativo e o Processo Judicial. Múltiplas diferenças os separam; aproxima-os a circunstâncias de todos serem uma sequência juridicamente ordenada de actos e formalidades tendentes à formação de uma vontade funcional ou à respectiva execução.

4. Espécies de Procedimentos Administrativos

Principais classificações:

a) Procedimentos de iniciativa pública: susceptíveis de início oficioso; e procedimento de iniciativa particular: dependentes de requerimento deste;

b) Procedimento decisórios: visam a tomada de uma decisão administrativa; e procedimentos executivos: tem por finalidade assegurar a projecção dos efeitos de uma decisão administrativa;

c) Procedimento de 1º grau: incidem pela primeira vez sobre uma situação da vida; e procedimentos de 2º grau: incidem sobre uma decisão administrativa anteriormente tomada;

d) Procedimento comum: é aquele que não é regulado por legislação especial mas pelo próprio CPA; e procedimentos especiais: são regulados em leis especiais.

5. A Codificação das Regras do Procedimento Administrativo – O Código do Procedimento Administrativo

O Código de hoje vigora entre nós haveria de resultar do Projecto do Código do Procedimento Administrativo de 1989. O impulso legislativo governamental foi coberto por uma lei de autorização legislativa (Lei n.º 32/91, de 20 de Julho) e o Código do Procedimento Administrativo viria a ser aprovado pelo DL n.º 442/91 de 15 de Novembro. A entrada em vigor do CPA verificou-se em 16 de Maio de 1992. O Código do Procedimento Administrativo foi revisto pelo DL n.º 6/96, publicado em 31 de Janeiro de 1996.

Seguindo uma tradição que remonta ao projecto de 1968, o Código do Procedimento Administrativo não trata apenas do Procedimento Administrativo propriamente dito, dando-se mesmo a circunstância, um tanto insólita, de a sua Parte III apresentar epígrafe idêntica ao nome do próprio código: Do Procedimento Administrativo.

Para além desta, o Código tem uma primeira parte dedicada aos princípios gerais, uma segunda relativa aos sujeitos do procedimento e uma quarta, regulando as formas da actividade administrativa. Disciplina pois, bem mais do que o Procedimento Administrativo.

O art. 2º CPA contém as regras que determinam o âmbito de aplicação do Código.

a) No que se refere ao âmbito subjectivo, o Código do Procedimento Administrativo aplica-se às entidades que compõem a Administração Pública em sentido orgânico (enumeradas no n.º 2), aos órgãos do Estado estranhos a esta mas que desenvolvam actividades materialmente administrativa (n.º 1), e ainda às empresas concessionárias, quando actuem no exercício de poderes de autoridade (n.º 3);

b) Quanto ao âmbito material de aplicação, há a registar sobretudo que:

• Os princípios da actividade administrativa e as normas de concretização constitucional são aplicáveis, em quaisquer circunstâncias, a todo e qualquer tipo de actividade, seja ela de gestão pública, de gestão privada ou de índole técnica (n.º 5);
• As disposições relativas à organização e à actividade administrativas são aplicáveis às actividades de gestão pública (n.º 6);
• As restantes disposições do Código do Procedimento Administrativo são aplicáveis, igualmente apenas no domínio das actividades de gestão pública, ao Procedimento Comum e, supletivamente, também aos Procedimentos Especiais, desde que daí não resulte diminuição das garantias dos particulares (n.º 7).

6. Princípios Fundamentais do Procedimento Administrativo

O Código do Procedimento Administrativo inclui dois tipos de princípios: em primeiro lugar, os princípios gerais do Código, constantes dos arts. 3º a 12º:

• O Princípio da Legalidade (art. 3º);
• O Princípio da Proporcionalidade (art. 5º);
• O Princípio da Justiça (art. 6º)
• O Princípio da Imparcialidade (art. 6º);
• O Princípio da Boa Fé (art. 6º-A);
• O Princípio da Colaboração da Administração com os Particulares (art. 7º), este dever de colaboração existe nos dois sentidos: deve a Administração colaborar com os particulares – ouvindo-os, apoiando-os, estimulando-os – e devem os particulares colaborar com a Administração, sem prejuízo dos seus direitos e interesses legítimos.
• O Princípio da Participação (art. 8º), que serve de enquadramento à mais importante inovação introduzida pelo Código do Procedimento Administrativo, a audiência dos interessados no procedimento, regulada nos arts. 100º e segs.
• O Princípio da Decisão (art. 9º), que assegura aos cidadãos o direito a obterem uma decisão administrativa quando o requeiram ao órgão competente (dever de pronuncia).
• O Princípio da Desburocratização e da Eficiência (art. 10º);
• O Princípio da Gratuitidade (art. 11º);
• O Princípio do Acesso à Justiça (art. 12º).

Em segundo lugar, os princípios gerais do procedimento, incluídos nos arts. 56º a 60º:

• O Princípio do Inquisitório, inscrito no art. 56º CPA, que como corolário do princípio a prossecução do interesse público, assinala o papel preponderante dos órgãos administrativos da decisão administrativa;
• O Princípio da Celeridade, que acompanhado da fixação de um prazo legal para conclusão do procedimento, pretende prenunciar o fim desejado daquelas gavetas onde a velha máxima dizia que os órgãos administrativos guardavam os assuntos que o tempo haveria de resolver (arts. 57º e 58º);
• O Princípio da publicidade do Impulso Processual, consignado no art. 55º CPA, que, por via da garantia de que os interessados estejam informados do início do procedimento, procura assegurar-lhes efectivas possibilidades de participação no mesmo.
• O Princípio da Colaboração dos Interessados, com o qual se pretende garantir que estes facilitem a actividade da Administração Pública, auxiliando esta, com boa fé e seriedade, na preparação das decisões administrativas (art. 60º).

O Procedimento Administrativo obedece também a um certo número de outros princípio fundamentais:

a) Carácter escrito: em regra o Procedimento Administrativo tem carácter escrito, os estudos e opiniões têm de ser emitidos por escrito, etc.…

b) Simplificação e formalismo: o Procedimento Administrativo é muito menos formalista e é mais maleável. A lei traça apenas algumas linhas gerais de actuação e determina quais as formalidades essenciais: o resto é variável conforme os casos e circunstâncias;

c) Natureza inquisitória: os Tribunais são passivos: aguardam as iniciativas dos particulares e, em regra, só decidem sobre o que eles lhes tiverem pedido pelo contrário, a Administração é activa, goza do direito de iniciativa para promover a satisfação dos interesses públicos postos por lei a seu cargo.