A forma política de governo em geral
I. A indagação acerca das características de um sistema constitucional deve ainda observar o modo como se organiza a relação entre os governantes e os governados, ou seja, as relações entre o Estado-Poder e o Estado-Sociedade.
A isso se chama forma política de governo, para se dissociar da forma institucional de governo, adotando-se outras designações, como “sistema político”, “regime político” ou “forma política”.
O estudo, teorético e dogmático, das formas de governo permite estabelecer uma summa divisio fundamental entre dois grandes polos, que devem ser vistos separadamente:
– as ditaduras; e
– as democracias.
II. Claro que essa é uma apreciação que, partindo da leitura e da hermenêutica dos textos constitucionais, deve ponderar a existência de outros elementos, fornecidos pela prática política e pelo modo como a aplicação dos comandos constitucionais é vivida pelos protagonistas da política e dos seus destinatários.
Têm aqui grande utilidade as apreciações da Ciência Política, assim dando uma valiosa colaboração no estudo que o Direito Constitucional vai levar a cabo a este propósito.
É também de tomar em consideração o facto de nem sempre ser inteiramente fácil enquadrar, com perfeição, determinado sistema político-constitucional, tal como ele aparece na estruturação de certo Estado, numa daquelas duas categorias.
Não é raro que a realidade dos sistemas político-constitucionais apareça com elementos contraditórios ou com tendências que não vão apenas num único sentido, ainda que apontem predominantemente num certo sentido.
III. A discussão acerca das formas políticas de governo é uma das mais antigas questões do Direito Constitucional e da Ciência Política, remontando a sua discussão ao tempo da época ateniense, cujos principais ícones proporiam modalidades puras e degeneradas, tanto em Platão como em Aristóteles.
A evolução posterior dos sistemas políticos determinou que a grande divisão se tornasse mais simples e separasse as ditaduras das democracias, deixando de fazer sentido formular juízos morais acerca de algumas das modalidades.
Paralelamente, operar-se-ia a separação do esquema unipessoal do governo da coisa pública com base democrática da forma política de governo, passando aquele a ingressar no conceito, menos árduo, de forma institucional de governo, ali se contrapondo a monarquia à república.
As formas ditatoriais de governo
I. As ditaduras correspondem à forma política de governo, vigente em certo sistema constitucional, em que os governantes exercem um poder público efetivo e amplo, com indiferença ou mesmo contra a vontade dos
governados, o que se assinala na ocorrência de certos índices:
– um poder amplo no seio das diferentes funções de Estado, com a prevalência das funções exercidas pelo ditador;
– um poder amplo na relação entre o poder político e os cidadãos, sem possibilidade de estes se protegerem com direitos fundamentais dotados de efetividade;
– um poder amplo na duração e por vezes perpetuação dos cargos públicos exercidos, com duração indefinida e sobretudo não renovada pela legitimidade democrática desses mesmos cargos.
II. Estes visíveis sinais da existência de uma ditadura têm na sua base diferentes causas que, isolada ou conjuntamente, dão origem àquele resultado:
– a ausência de mecanismos de escolha dos governantes por parte dos governados, como cidadãos do Estado nos quais deve residir a sede do poder público e em nome dos quais o Estado tem sentido;
– a ausência de instrumentos de limitação do exercício dos poderes dos governantes, quer entre si pela concentração de poderes, quer na relação do poder com a esfera de proteção dos cidadãos, pela ausência ou nominalização dos direitos fundamentais;
– a ausência de instrumentos de controlo da atividade exercida pelos governantes, nomeadamente em matéria de respeito pela necessária juridicidade das suas deliberações.
III. No entanto, as ditaduras não são todas iguais e ao longo do tempo têm sido apresentadas diversas modalidades, em razão de outros tantos critérios.
O mais relevante de todos é o da composição do órgão fulcral da ditadura, sendo de dissociar entre:
– a autocracia, quando o governo é de vários, podendo aplicar-se em diversos domínios, como sucede habitualmente com as ditaduras de esquerda; e
– a monocracia, quando o governo é atribuído a uma única pessoa, podendo ser de raiz cesarista, militarista ou fascista, em geral de direita.
IV. A inspiração das ditaduras pode ser variável em decorrência da doutrina que as justifica, para além do setor populacional que exerce o poder:
– o bolchevismo: radicando na conceção marxista-leninista de esquerda, implantada pelo Estado Socialista da ex-URSS;
– o fascismo: radicando na conceção totalitária de direita, dominante nos Estados fascistas e fascizantes;
– o caudilhismo: radicando na conceção totalitária de direita, mas com a especificação de sobressair uma inspiração militarista, muito comum nos Estados da América Latina até aos anos setenta do século XX.
V. Do ponto de vista das repercussões na organização do Estado e da Sociedade, as ditaduras podem ainda subdistinguir-se entre:
– as ditaduras autoritárias;
– as ditaduras totalitárias.
A distinção repousa na amplitude da ditadura no tocante à limitação da liberdade individual, como lembra Hans Kelsen: “Em todos os (…) Estados ditatoriais, a Ordem Jurídica penetra não apenas na esfera económica, mas também em outros interesses do indivíduo privado num grau muito mais alto que em qualquer outro Estado atual. Em vista desse facto, as ditaduras de partido também têm sido chamadas Estados «totalitários»”.
As formas democráticas de governo
I. As democracias, opostas às ditaduras, representam organizações de poder público em que os governados influenciam a atividade e o percurso dos governantes, sobre eles exercendo um efetivo controlo.
A própria palavra “democracia”, na sua raiz etimológica, é bem ilustrativa do seu significativo denotativo, pois que é originário do grego, aí se usando os vocábulos “demos” – que quer dizer povo – e “kratos” – que designa poder público.
Ou como não nos lembrarmos da expressão do Presidente Norte-Americano Abraham Lincoln, que certo dia definiu a democracia como o “governo do povo, pelo povo e para o povo”.
II. A concretização da forma política democrática nos textos constitucionais faz-se com apelo ao princípio da soberania popular, na titularidade do povo e dela emanando o critério de escolha e de atividade do Estado-Poder.
Deste modo, a democracia significa que o poder público postula uma relação de confiança com a comunidade política, em que o respetivo exercício se submete a diversos controlos, jurídicos e políticos.
A operacionalização da democracia depende da regra da maioria, segundo a qual a decisão corresponde à vontade popular se determinada por um conjunto de cidadãos em número superior ao daqueles que têm uma opinião contrária, regra da maioria que se fundamenta na igualdade da intervenção de cada um desses cidadãos.
III. O funcionamento da democracia com base na regra da maioria não pode querer dizer que as minorias – ou seja, aqueles que têm opinião contrária ou mesmo nenhuma opinião – se consideram excluídas do sistema político ou, numa visão menos drástica, apenas se limitem a esperar a oportunidade de passarem a maioria política.
Não: a democracia, num debate que se tem recentemente revalorizado, é deferente para com as minorias políticas, na medida em que são partes integrantes do sistema político, numa lógica heraclitiana – entre a afirmação e o seu contrário, entre o ser e o não ser – em que só pela dialética discursiva e pelo contraditório político-ideológico se pode verdadeiramente legitimar a decisão política.
É assim que a aplicação do princípio da maioria vai sofrer algumas reduções, quer porque se reconhecem situações de decisão com maioria agravada, quer porque as minorias podem ter votos de bloqueio.
Só que este entendimento jamais pode levar à equivalência da maioria e da minoria no sistema político porque isso seria, desde logo, antidemocrático: mas, pelo menos, chama a atenção para a importância de a proteção das minorias permitir a preservação da própria democracia, mostrando a alternativa futura e evitando que a maioria degenere numa ditadura.
IV. Ao invés do que sucede com as ditaduras, nas democracias regista-se a efetiva presença dos governados no estatuto e no desempenho dos governantes, sendo vários os prismas que podem ser analisados:
– a intervenção na escolha dos governantes, através de um esquema em que, direta ou indiretamente, a sua vontade é decisiva na seleção daqueles;
– a intervenção na atividade levada a cabo pelos governantes, na medida em que esta se apresenta limitada na distribuição de poderes entre os órgãos (separação de poderes) e no respeito por um espaço de proteção dos cidadãos (direitos fundamentais);
– a intervenção na fiscalização dos atos dos governantes, através da sua efetiva submissão a uma atividade de controlo judicial e de natureza política;
– a intervenção na possibilidade da não redesignação dos governantes, com mandatos limitados no tempo, e sempre com uma ponderação acerca do mérito do trabalho desenvolvido.
V. Na prática, a concretização da relação entre os governados e os governantes, em regime democrático, pode desdobrar-se à luz de três importantes óticas:
– a democracia representativa, caso em que os governantes mandam em nome do povo e têm a sua confiança política;
– a democracia referendária, sendo pontualmente o povo a decidir diretamente questões de governação, com a força de um ato jurídico-público;
– a democracia participativa, situação em que o exercício de direitos políticos, que formam a opinião pública, contribui, ainda que informalmente, para a limitação do poder público e a sua democratização.
VI. As vantagens da democracia como modalidade de forma institucional de governo, a despeito do enorme consenso em seu redor, podem ser sistematizadas, de acordo com Robert A. Dahl, com base nas seguintes ideias-força:
– ajuda a evitar a governação por autocratas cruéis e viciosos;
– garante aos cidadãos um conjunto mínimo de direitos fundamentais impossíveis em sistemas ditatoriais;
– assegura uma maior margem de liberdade pessoal;
– auxilia os cidadãos na proteção dos seus interesses fundamentais;
– proporciona o exercício do autogoverno, permitindo a escolha democrática das leis;
– favorece a oportunidade do exercício de uma responsabilidade moral;
– encoraja o desenvolvimento humano na coletividade;
– favorece um elevado grau de igualdade política;
– ajuda o clima de paz em relação a outras democracias;
– auxilia o aumento da riqueza nacional.
Moçambique como Estado Democrático
I. A natureza democrática do Estado Moçambicano é solenemente proclamada nos preceitos iniciais da CRM, princípio democrático que se assume como um princípio geral de Direito Constitucional, atravessando todo o seu texto.
Recorde-se, de resto, que a profusão de indicações constitucionais a este respeito nem sequer pode causar qualquer estranheza se tomarmos nota do facto de ter sido em nome da democracia que precisamente se fundou a II República de Moçambique, aprofundada depois da assinatura do Acordo Geral de Paz de 1992.
II. As indicações constitucionais começam logo com o preâmbulo da CRM, que explicitamente alude à construção de um “Estado Democrático”:
– primeiro, recordando que coube ao antecessor texto constitucional a abertura para a Democracia: “A Constituição de 1990 introduziu o Estado de Direito Democrático (…) contribuindo de forma decisiva para a instauração de um clima democrático que levou o país à realização das primeiras eleições multipartidárias”;
– segundo, sublinhando o papel da nova Constituição no desenvolvimento da Democracia em Moçambique: “A presente Constituição reafirma, desenvolve e aprofunda os princípios fundamentais do Estado moçambicano, consagra o carácter soberano do Estado de Direito Democrático…”;
– terceiro, salientando a ampla participação popular na elaboração do novo texto constitucional: “A ampla participação dos cidadãos na feitura da Lei Fundamental traduz o consenso resultante da sabedoria de todos no reforço da democracia e da unidade nacional”.
III. Os preceitos iniciais do articulado da CRM, por seu turno, mostram-se de elevada importância, com várias alusões:
– “A República de Moçambique é um Estado independente, soberano, democrático e de justiça social”;
– “A soberania reside no povo” e “O povo moçambicano exerce a soberania segundo as formas fixadas na Constituição”;
– “A República de Moçambique é um Estado de Direito, baseado no pluralismo de expressão, na organização política democrática, no respeito e garantia dos direitos e liberdades fundamentais do Homem”;
– “O Estado moçambicano tem como objetivos fundamentais: (…) o reforço da democracia, da liberdade, da estabilidade social e da harmonia social e individual”.
IV. O funcionamento do sistema político é ainda muito sensível ao espírito da democracia, a qual se pretende manter no exercício dos direitos fundamentais de natureza política, como sucede com o direito de participação na vida pública:
– em termos gerais, “O povo moçambicano exerce o poder político através do sufrágio universal, direto, igual, secreto e periódico para a escolha dos seus representantes, por referendo sobre as grandes questões nacionais e pela permanente participação democrática dos cidadãos na vida da Nação”;
– em termos específicos, “O sufrágio universal, direto, igual, secreto, pessoal e periódico constitui a regra geral de designação dos titulares dos órgãos eletivos de soberania, das províncias e do poder local”.
V. Ao nível da garantia do núcleo fundamental da CRM, são finalmente visíveis as preocupações com os traços fundamentais do regime democrático, que bem se expressam em alguns dos limites materiais da revisão constitucional, porquanto as “…leis de revisão constitucional têm de respeitar…”:
– “os direitos, liberdades e garantias fundamentais”;
– “o sufrágio universal, direto, secreto, pessoal, igual e periódico na designação dos titulares eletivos dos órgãos de soberania, das pro- víncias e do poder local”;
– “o pluralismo de expressão e organização política, incluindo partidos políticos e o direito de oposição democrática”.
VI. A caracterização de Moçambique como um Estado Democrático igualmente se obtém sem qualquer hesitação através da análise da prática política de todo este percurso da II República.
Num primeiro momento, logo que a guerra terminou com a assinatura do Acordo Geral de Paz de 1992, foi possível introduzir a democracia multipartidária, tendo então sido realizadas eleições pluripartidárias para o Presidente da República e para a Assembleia da República, em 1994.
Desde então a experiência democrática tem amadurecido não apenas com a multiplicação das formações partidárias como também pelo alargamento do princípio eletivo às assembleias provinciais e aos órgãos autárquicos, já com diversas eleições efetuadas.
Em qualquer destas experiências, as eleições foram sempre objeto de observação internacional, que as validaram e as consideraram livres e justas, tendo diversos litígios sido julgados pelo Conselho Constitucional.
VII. A variedade de alusões à forma democrática de governo, através da exaltação do princípio da soberania popular, revela-se no plano da verificação das três modalidades que pudemos salientar, que se encontram todas presentes, sendo elas gradações da intervenção popular no sistema político:
– a dimensão representativa;
– a dimensão referendária (ou semidirecta); e
– a dimensão participativa.
Vejamos separadamente a importância que cada uma dessas modalidades de democracia que o Direito Constitucional Moçambicano defende.
A democracia representativa e a eleição
I. A dimensão representativa da democracia relaciona-se com a designação dos titulares dos órgãos públicos, principalmente do Estado, que desempenham os mandatos em nome da comunidade política.
Os interesses prosseguidos através da sua atividade são os interesses gerais, e não os interesses particulares, devendo para isso possuir a confiança política dos cidadãos que assim mediatamente definem aqueles interesses gerais.
A ponte que permite a ligação entre os governantes e os governados, no momento da sua escolha, é construída pelo fenómeno da representação política.
É daqui que surge o mandato político, que na respetiva modelação se afirmou em duas vertentes distintas, com base em opostos pressupostos democráticos:
– o mandato imperativo, defendido por Jean-Jacques Rousseau, tributário da democracia direta, em que os eleitos teriam de submeter-se à vontade geral, podendo ser destituídos em consequência da sua violação; e
– o mandato representativo, propugnado por Emmanuel Sieyès, no qual os eleitos, ainda que genericamente submetidos ao interesse público, teriam a faculdade de agir – maxime através do seu voto parlamentar – de maneira diversa dos interesses particulares da sua circunscrição ou do grupo de eleitores que os elegeu, conservando-se o seu mandato mesmo na situação de perda daquela confiança política.
De todas as modalidades de democracia enunciadas, é a democracia representativa a que ainda se mostra fundamental, mesmo considerando os argumentos que vão crescendo em favor da democracia direta, no novo contexto da sociedade de informação: só aquela permite a obtenção de capacidade de ação, de racionalidade e de controlo que é propiciada pela representação.
II. É a fidúcia política que torna o mandato dos titulares dos órgãos públicos um mandato representativo, o qual assenta num particular modo de se proceder à sua designação – a eleição.
Daí que tal nexo de confiança se consolide no sufrágio do povo ativo na seleção das pessoas para o preenchimento dos lugares do Estado, respeitando-se a liberdade de apresentação de candidaturas e de campanha eleitoral.
O Direito Constitucional Moçambicano dá-nos conta da preponderância desta dimensão representativa, sendo vários os órgãos de cunho eletivo, não só ao nível do Estado, mas também no plano das entidades públicas infraestaduais.
Que assim é, está um dos preceitos iniciais da CRM a demonstrá-lo:
“A soberania reside no povo”.
III. A eleição, nos regimes democráticos, cristalizou-se como o fundamental modo de designação dos titulares dos cargos públicos, no qual participam, através do voto, os cidadãos ativos de certa comunidade estadual.
Com a eleição ocorre a escolha de tais titulares, seja através de uma designação direta, seja através de uma designação mediatizada pelos partidos políticos.
A importância que se tem atribuído à eleição – assim como ao colégio de eleitores que a leva a cabo – tem inclusivamente suscitado questões complexas ao nível da colocação do ato eleitoral no próprio plano dos atos jurídico-públicos, neste caso do Estado-Comunidade, podendo mesmo enquadrar um outro poder público, o poder eleitoral, como foi tão bem teorizado, v. g., pelo português Silvestre Pinheiro Ferreira, no século XIX.
IV. Se a delimitação da eleição enquanto manifestação do poder eleitoral, protagonizado pelo povo, não suscita muitas dúvidas conceptuais, não é de excluir a respetiva distribuição por tantas modalidades quantos os úteis
critérios de classificação que lhe têm sido apostos:
– eleições políticas, legislativas, administrativas ou internacionais, conforme a natureza do órgão, nas funções que exerce, que vai ser escolhido;
– eleições externas e eleições internas, conforme a escolha eleitoral seja feita pelo povo ou por órgãos políticos já previamente escolhidos por eleição;
– eleições gerais e eleições intercalares, conforme a escolha se faça num conjunto de órgãos que integram uma instituição ou apenas aconteça num dos seus órgãos, por razões particulares de ser necessário prover os respetivos titulares.
V. A configuração da eleição fica concluída com a apresentação das figuras afins que com ela não são suscetíveis de confusão.
A mais evidente, porque mais próxima, vem a ser a do referendo, na medida em que, tal como na eleição, igualmente tem na sua titularidade o conjunto dos cidadãos.
Mas elas entre si bem se distinguem por a eleição se destinar à escolha dos governantes, enquanto o referendo visa a tomada de uma decisão material, e não recaindo sobre a titularidade de cargos públicos.
VI. O desenvolvimento do ato eleitoral – valendo bem pelo ato final que desemboca na eleição produzida (o resultado eleitoral) – está longe de poder ser explicado na produção de um ato instantâneo, traduzindo-se num procedimento, em que se sucedem vários atos parcelares ordenados à emissão do ato final: a eleição propriamente dita ou stricto sensu.
É assim possível descortinar as diversas fases de progressão do procedimento eleitoral, a culminar com a decisão eleitoral:
– o registo do colégio eleitoral através do recenseamento;
– a marcação das eleições, seja por fim do mandato, seja por dissolução, com eleições antecipadas;
– a apresentação das candidaturas levadas a escrutínio;
– o exercício da campanha eleitoral de esclarecimento;
– a votação eleitoral;
– o apuramento dos resultados;
– o contencioso eleitoral; e
– a publicitação dos resultados eleitorais.
VII. A organização eleitoral – quer em termos puramente teoréticos, quer em termos das diversas opções que o legislador positivo pode tomar – concita um conjunto dos problemas que respeitam às múltiplas preocupações que se encontram presentes quando chega o momento de regulamentar um qualquer procedimento eleitoral.
Não é apenas, obviamente, a do sistema eleitoral com o qual se deve trabalhar. Outras questões – como as características do sufrágio, a composição do colégio eleitoral ou a apresentação das candidaturas – do mesmo modo
exigem difíceis opções entre várias alternativas possíveis.
Ainda poderíamos acrescentar outros tópicos que, se bem que não tão importantes quanto estes, de certo jeito influenciam o decurso de um procedimento eleitoral: as condições do recenseamento eleitoral, o regime de exercício da liberdade política, através da liberdade de expressão, de imprensa, de manifestação e de reunião e de criação de partidos nos períodos eleitoral e pré-eleitoral, ou a natureza dos órgãos a quem incumbe a organização e a fiscalização do processo eleitoral.
No entanto, a problemática do sistema eleitoral – que se define como o método que permite traduzir, em mandatos, os votos que foram depositados nas urnas pelos cidadãos eleitores – acaba por ser, de entre todas estas questões que se colocam na organização eleitoral, a que ocupa o lugar proeminente.
Do prisma técnico, a conversão de votos em mandatos, estando associada a cálculos matemáticos, obriga a uma saudável articulação de esforços com a Ciência Matemática no estudo das diversas possibilidades de manifestação da vontade eleitoral, rica interdisciplinaridade que não encontramos noutros domínios.
Em termos políticos, a opção por determinado sistema eleitoral não é – nem nunca poderá ser – neutra, pois é nele que se traçam as linhas estruturantes dos diferentes instrumentos de ação política.
Se quanto aos diversos pontos que se levantam no ato eleitoral, é usual verificarmos uma única regulação legal, já quanto ao sistema eleitoral, numa tendência que se vai acentuando, normalmente é a própria Constituição que chama à sua órbita a definição das suas traves-mestras.
VIII. É assim que, no seio dos diversos “temas eleitorais”, tem sido pertinente desenvolver algumas considerações sobre esta vexata quaestio de qualquer organização eleitoral.
Embora o sistema eleitoral se funde num conceito unívoco de transformação de votos em mandatos, nem por isso se mostra impedido de se desdobrar em múltiplas combinações, que podem ser arrumadas nestas três categorias
de representação:
– a representação proporcional;
– a representação maioritária; e
– a representação de minorias.
IX. Em matéria de sistema de partidos, a Ciência Política, em conjunto com o Direito Constitucional, tem ensaiado a elaboração de leis explicativas das relações mais ou menos constantes que se assinalam entre a escolha de certo sistema eleitoral e o funcionamento, diretamente, do sistema de partidos e, indiretamente, do sistema de governo.
Ficaram famosas, a este propósito, as leis de Maurice Duverger, que em 1951 as formulou do seguinte modo:
(i) a representação maioritária a uma volta origina o bipartidarismo perfeito;
(ii) a representação maioritária a duas voltas conduz ao multipartidarismo polarizado;
(iii) a representação proporcional favorece o multipartidarismo perfeito.
Em conclusão: a opção entre estes dois sistemas eleitorais não é uma escolha politicamente despicienda, que inelutavelmente incide sobre aspetos gerais do funcionamento do sistema político, sendo uma das suas principais variáveis.
As principais linhas do Direito Eleitoral Moçambicano
I. A importância da eleição em qualquer democracia afere-se pelo conjunto de fontes normativas que integram o Direito Eleitoral, ramo do Direito Constitucional que visa a definição do respetivo regime.
Ao texto da CRM se comete a tarefa, em preceitos próprios, de fixar essas coordenadas fundamentais, quer na perspetiva individual, quer na perspetiva institucional:
– o sufrágio como direito: “O povo moçambicano exerce o poder político através do sufrágio universal, direto, igual, secreto e periódico para a escolha dos seus representantes, por referendo sobre as grandes questões nacionais e pela permanente participação democrática dos cidadãos na vida da Nação”;
– o sufrágio como um dos princípios do Direito Eleitoral: “O sufrágio universal, direto, igual, secreto, pessoal e periódico constitui a regra geral de designação dos titulares dos órgãos eletivos de soberania, das províncias e do poder local”.
II. Depois há uma imensidão de leis e de fontes normativas menores – que infelizmente nunca chegou a ser codificada – que concretizam e desenvolvem aquelas orientações constitucionais, designadas por “leis eleitorais” ou, em geral, por “legislação eleitoral”, nas quais se pode incluir as seguintes:
– Lei do Recenseamento Eleitoral (L no 5/2013, de 22 de fevereiro, alterada pela L no 8/2014, de 12 de março);
– Lei das Eleições Gerais (LEG), para a eleição do Presidente da República e dos Deputados da Assembleia da República (L no 8/2013, de 27 de fevereiro, alterada pela L 12/2014, de 23 de abril);
– Lei da Eleição dos Membros das Assembleias Provinciais (L no 4/2013, de 22 de fevereiro, alterada pela L no 11/2014, de 23 de abril);
– Lei das Eleições do Presidente do Conselho Municipal e dos Membros da Assembleia Municipal ou da Povoação (L no 7/2013, de 22 de fevereiro, alterada pela L no 10/2014, de 23 de abril);
– Lei das Funções, Composição, Organização, Competências e Funcionamento da Comissão Nacional de Eleições (L no 6/2013, de 22 de fevereiro, alterada pela L no 9/2014, de 12 de março).
III. De acordo com a CRM, o princípio democrático insufla as escolhas dos governantes, sendo os titulares destes órgãos jurídico-públicos selecionados com base no sufrágio popular:
– o Presidente da República;
– a Assembleia da República;
– as Assembleias Provinciais;
– o Presidente do Conselho Municipal ou da Povoação;
– os Membros da Assembleia Municipal ou da Povoação.
IV. De todos aqueles temas, cujo estudo completo neste contexto é verdadeiramente impossível, é de privilegiar as opções que o Direito Eleitoral Moçambicano firmou sob o prisma destes três principais pontos de vista, que traduzem a essência da eleição:
– o recenseamento eleitoral;
– a caracterização do sufrágio;
– o procedimento eleitoral.
V. O recenseamento eleitoral espelha uma existencial necessidade de disciplina do procedimento de votação, na medida em que corporiza uma permanente e prévia certificação formal acerca da qualidade de cada cidadão como eleitor.
Para que o cidadão possa votar, é forçoso que esteja inscrito nos cadernos eleitorais, o que se explica pela conveniência de evitar fraudes, que assim se consegue pelo prévio conhecimento de quem tem capacidade eleitoral ativa devidamente reconhecida.
Nos termos da Lei do Recenseamento Eleitoral, a regra geral é a de que “O recenseamento eleitoral é oficioso, obrigatório e único para as eleições por sufrágio universal, direto, igual, secreto, pessoal e periódico”.
Alguns dos princípios fundamentais do registo eleitoral são depois assim definidos por esta lei do recenseamento eleitoral:
– a obrigatoriedade: o registo eleitoral é obrigatório para os cidadãos com capacidade eleitoral ativa residentes em território moçambicano;
– a oficiosidade: as autoridades eleitorais devem promover essa inscrição no caso de os cidadãos não tomarem tal iniciativa;
– a universalidade: o registo eleitoral, por causa da universalidade do sufrágio, inclui a totalidade daqueles que tenham capacidade eleitoral ativa.
VI. O sufrágio, terminologicamente herdeiro do ius sufragii romano, é outro eixo fundamental do Direito Eleitoral Moçambicano e exprime os termos por que a vontade individual dos cidadãos eleitores se pode transformar numa vontade coletiva declarada no dia das eleições.
De acordo com a CRM, numa célebre fórmula repetida no seu articulado, o sufrágio é definido como sendo “…universal, direto, igual, secreto, pessoal e periódico…”, às quais se podem ainda juntar outras características, a saber:
– sufrágio universal: o voto é de todos, não se aceitando qualquer exclusão no conjunto daqueles que, tendo idade acima de 18 anos, devem possuir capacidade eleitoral ativa, assim se proscrevendo o sufrágio restrito, seja capacitário (por não se possuir certas habilitações literárias), seja censitário (por não se atingir um patamar mínimo de rendimentos), seja por qualquer outra razão discriminatória (por nãose permitir o voto das mulheres ou de outros grupos minoritários, em nome de pseudojustificações raciais, religiosas ou outras);
– sufrágio livre: o voto, sendo sagrado em Democracia, deve ser exercido sem qualquer coação na escolha, ao mesmo não podendo aplicar-se qualquer sanção em relação à opção do votante;
– sufrágio direto: o voto projeta-se na escolha dos candidatos que se apresentam ou das decisões a tomar, não havendo qualquer esquema de mediação na relevância que se atribui aos respetivos efeitos, tornando a vontade expressa muito mais genuína e pura;
– sufrágio igual: o voto, sendo de todos, deve valer exatamente o mesmo entre si, proibindo-se a ponderação dos votos no sentido de alguns poderem valer mais do que o de outros, numa outra garantia paralela da plenitude do sufrágio (ainda que em associações de Direito Privado essa seja uma prática possível);
– sufrágio secreto: o voto é formulado na intimidade do votante, sem que em qualquer momento seja forçado a revelar em quem votou, nem o podendo fazer nas imediações da assembleia de voto, assim se alcançando uma maior liberdade de expressão e assim se evitando constrangimentos sobre certos eleitores por parte dos candidatos;
– sufrágio pessoal: o voto é determinado pelo votante, não sendo suscetível de qualquer fenómeno de representação, voluntária ou necessária, mesmo em situações de impossibilidade daquele, com isso se assegurando que a vontade do cidadão jamais seja adulterada;
– sufrágio presencial: o voto é exercido através da deslocação do eleitor à assembleia de voto, não se admitindo votos por correspondência;
– sufrágio periódico: o voto é repetido nos períodos previamente estabelecidos na lei na exata medida em que os cargos políticos são temporários, devendo aqueles que são eletivos ser escolhidos por nova eleição, o que também se filia diretamente numa exigência do princípio republicano.
VII. O procedimento eleitoral existe porque pressupõe que a eleição, como ato jurídico-público, de natureza política e final, seja apenas o resultado de um percurso, que comporta diversas fases, procedimento eleitoral que em regimes democráticos se tem revelado cada vez mais complexo, sendo de equacionar as seguintes fases, tal como as mesmas se organizam na legislação eleitoral:
– Marcação da data das eleições: tudo começa com a definição da data das eleições, mais ou menos previsível, dentro do calendário abstratamente estabelecido pela lei eleitoral, mais previsível no caso da aproximação do fim dos mandatos eletivos, menos previsível no caso de cessação antecipada dos mandatos por dissolução, sendo tal legal-
mente possível;
– Apresentação das candidaturas: marcada a data das eleições, as pessoas e as entidades que se querem candidatar têm de apresentar-se ao sufrágio, dando a conhecer os contornos das respetivas candidaturas;
– Campanha eleitoral: conhecidos os candidatos, reserva-se um período de campanha eleitoral, no qual, de um modo mais intenso, se organiza o esclarecimento dos cidadãos em relação às propostas das candidaturas apresentadas, normalmente com uso de meios extraordinários que não são postos em prática no tempo não eleitoral;
– Organização das assembleias de voto: a realização da votação só é viável com a preparação das assembleias de voto, que consiste na escolha das pessoas e dos lugares em que vai ter lugar a votação, distribuindo-se o número de cidadãos pelos diversos locais, segundo o critério da residência eleitoral;
– Votação: é o momento em que cada cidadão eleitor exerce o seu direito de voto, escolhendo de entre as alternativas que se consubstanciam nas diversas candidaturas apresentadas;
– Apuramento: é a contagem dos votos, num primeiro momento feita em cada assembleia de voto, e posteriormente feita em termos mais amplos, para se permitir a conversão dos votos em mandatos, por aplicação das regras próprias inerentes à natureza de cada órgão a eleger;
– Contencioso da votação: feita a votação e a respetiva contagem, as irregularidades verificadas podem ser objeto de impugnação judicial, uma vez que é legítimo fazer chegar aos tribunais o conhecimento da prática de atos considerados ilegais ou inconstitucionais.
A democracia semidireta e o referendo
I. A dimensão referendária da democracia consiste na possibilidade de os cidadãos se pronunciarem acerca de assuntos que se colocam à governação.
Já não se trata de escolher os governantes, em função das suas capacidades pessoais ou do ideário político pretendido, governantes que depois ficarão com a responsabilidade de decidir em vez do povo.
É o próprio povo que decide, por si mesmo, certas questões, intervindo pontualmente na resolução dos assuntos públicos, povo que, enquanto conjunto de cidadãos governados, por momentos se transforma em povo governante, resolvendo a questão que lhe tenha sido submetida.
II. O instituto político-constitucional que concretiza a democracia semidirecta ou democracia referendária é o referendo, ato pelo qual o povo responde a uma pergunta que lhe é apresentada a respeito de uma matéria que se coloca à decisão do poder público.
A vontade que vem a ser manifestada num certo sentido – “sim”, “não” ou “abstenção” – espelha o entendimento popular, coletivamente válido no âmbito de um procedimento de votação.
O referendo implica que o povo decida sobre uma questão que normalmente é do foro dos órgãos representativos, os quais têm titulares que foram escolhidos para imputarem uma vontade psicológica à atividade jurídico-pública.
A palavra “referendo” (ad referendum) proveio do Direito Internacional Público, em cujo contexto os tratados são negociados ad referendum quando carecem de ulterior consentimento dos órgãos internos competentes, fazendo-se a mesma homologia para a pergunta que se formula ao povo, a qual carece de aceitação ou rejeição popular posterior.
III. A observação do referendo no seu lugar de instituição político-constitucional permite múltiplos prismas de análise, que se mostram relevantes noutras tantas classificações que têm sido propostas:
a) as matérias a referendar: referendo constitucional, internacional, político, legislativo e administrativo;
b) o momento da realização: referendo prévio, referendo final e referendo superveniente;
c) a obrigatoriedade ou a facultatividade da convocação: referendo obrigatório e referendo facultativo;
d) a força jurídica da resposta: referendo vinculativo e referendo consultivo.
IV. A melhor localização conceptual do referendo aconselha ainda a sua diferenciação relativamente a outros institutos que dele se separam:
– a eleição;
– a destituição popular (recall);
– a iniciativa legislativa popular;
– a petição popular;
– as assembleias abertas.
A eleição, sendo a figura afim mais próxima do referendo, deste se distingue, embora a sua titularidade também resida no povo, por não ser uma decisão de governação e ser uma seleção de governantes para ocuparem os
cargos públicos.
Mas naturalmente que o referendo de que aqui curamos situa-se no plano do Direito Constitucional, embora o instituto, com esta ou outra configuração, seja conhecido de outros ramos do Direito.
No caso do Direito Internacional, o referendo tem sentido quando se pergunta a certo povo se quer ser independente, no contexto do exercício da autodeterminação dos povos.
No plano do Direito Administrativo, o referendum administrativo traduz a expressão de uma vontade administrativa, necessário à eficácia do ato administrativo ou de algo equivalente.
A destituição popular, sendo o reverso da eleição, implica a cessação da titularidade dos cargos públicos, mas, tal como a eleição, dissocia-se do referendo por se projetar no preenchimento dos órgãos, não na tomada de decisões materiais.
A iniciativa legislativa popular significa que os cidadãos, enquanto comunidade política, podem exercer o direito de fazer iniciar um procedimento legislativo, ainda que não decidam a respetiva conversão em lei, mas neste caso assinala-se a distinção frente ao referendo porque o povo não decide o ato legislativo, apenas o decide propor, cabendo a decisão aos órgãos públicos competentes.
A petição popular, uma versão enfraquecida da iniciativa legislativa popular, representa o direito de os cidadãos darem a conhecer aos órgãos públicos os seus pedidos, sem terem a garantia de que sejam apreciados e, por maioria de razão, decididos, pelo que o fosso relativamente ao referendo é ainda maior, pois que na petição popular apenas se chama a atenção para o seu conteúdo, não havendo uma decisão sobre questões da governação.
As assembleias abertas são diversas do referendo porque nelas o aglomerado populacional pode equivaler, em certos casos, a uma assembleia deliberativa, que se reúne sob certas circunstâncias, normalmente pelo baixo número dos seus participantes.
V. O referendo em Direito Constitucional tem sido porventura um dos temas que mais ricos debates tem suscitado nas últimas décadas, num estudo que se vai acentuando, para além das importantes ilações que o mesmo proporciona no plano diverso da Ciência Política.
É verdade que a Democracia Contemporânea em boa parte nasceu contra a afirmação de uma alternativa referendária, que ainda por cima tem um pesado lastro histórico de experiências pouco democráticas.
Mas não tem sido menos verdade que a sociedade de informação em que estamos mergulhados exige uma maior participação dos cidadãos, gradualmente se eliminando as dificuldades e os perigos que antes se assacavam ao referendo:
– o problema do desconhecimento técnico das matérias por parte do povo que vai decidir não existe mais porque não apenas as decisões são pontuais como se estabelece a obrigatoriedade de uma ampla campanha de esclarecimento;
– o problema da distorção “plebiscitária” dos resultados é dificuldade meramente teórica porque o referendo não é uma ilha democrática, antes se insere num contexto globalmente democrático, juntando-se não apenas a outros instrumentos de participação política como vivendo lado a lado com a democracia eleitoral.
E vamos mesmo mais longe: numa altura em que muitos acreditam que a democracia se encontra em crise profunda, pelo descrédito em que os políticos genericamente caíram, ou pela insuficiência dos mecanismos representativos e partidários na resposta às inquietações dos cidadãos, desvenda-se na democracia referendária uma importante válvula de segurança para assegurar a mínima “oxigenação democrática” do sistema político.
Os elementos fundamentais do Direito Referendário Moçambicano
I. O Direito Constitucional Moçambicano acolhe o instituto do referendo, concebendo-o como um dos pilares da soberania: “O povo moçambicano exerce o poder político (…) por referendo sobre as grandes questões nacionais…”.
Mas a configuração prática do referendo abrange duas modalidades distintas:
– o referendo político-legislativo; e
– o referendo constitucional.
II. A CRM dedica todo um extenso artigo à matéria do regime jurídico-constitucional do referendo:
Artigo 136
(Referendo)
1. Os cidadãos eleitores recenseados no território nacional e os cidadãos residentes no estrangeiro regularmente recenseados podem ser chamados a pronunciar-se em referendo sobre questões de relevante interesse nacional.
2. O referendo é decidido pelo Presidente da República sob proposta da Assembleia da República, aprovada pela maioria absoluta dos seus membros e por iniciativa de pelo menos um terço dos Deputados.
3. Não podem ser sujeitas a referendo:
a) as alterações à Constituição, salvo quanto às matérias constantes do no 1 do artigo 292;
b) as matérias referidas no no 2 do artigo 179.
4. Se as matérias referidas no no 2 do artigo 179 forem objeto de convenção internacional podem ser submetidas a referendo, salvo se forem relativas à paz e à retificação de fronteiras.
5. Entre a data da convocação e da realização de eleições gerais para os órgãos de soberania não se pode convocar nem efetivar referendos.
6. O referendo só é considerado válido e vinculativo se nele votarem mais de metade dos eleitores inscritos no recenseamento.
7. Além das pertinentes disposições da lei eleitoral, vigente no momento da sua realização, lei própria determina as condições de formulação e de efetivação de referendos.
Até ao momento, porém, não se depara com qualquer legislação ordinária que tivesse procedido à regulação normativa do referendo do ponto de vista das opções que cabem ao Direito Legal, no qual o legislador constitucional deposita uma razoável margem de discricionariedade legislativa.
Nos termos da CRM, “É da exclusiva competência da Assembleia da República (…) d) aprovar (…) o regime do referendo”.
Decerto que essa circunstância não apenas configura uma evidente inconstitucionalidade por omissão – dado que a CRM não está a ser cumprida no exercício desta importante modalidade da soberania popular – como essa regulação se afigura necessária à exequibilidade do direito constitucional de participar num referendo.
III. O regime do referendo deve levar em consideração os seguintes tópicos:
– os cidadãos votantes, na configuração do universo dos sujeitos intervenientes;
– a convocação do referendo, na determinação dos órgãos de soberania que concorrem para a sua efetivação;
– a realização do referendo, na definição das fases do procedimento que se desencadeiam no objetivo de obter a expressão da vontade popular;
– os efeitos do referendo, na inserção da sua decisão dentro do Direito Moçambicano.
IV. O universo dos cidadãos votantes no referendo apresenta-se em grande medida decalcado da capacidade eleitoral ativa, fixando-se a homologia de que quem vota nas eleições nacionais também vota nos referendos.
A orientação geral é a de que o direito de votar nos referendos está reservado aos cidadãos eleitores, quer residentes no território nacional, quer residentes no estrangeiro.
V. A convocação do referendo desenvolve-se por um caminho procedimental, não sendo um ato instantâneo, nele se divisando dois momentos:
– a proposta: da Assembleia da República, uma vez que lhe compete “propor a realização de referendo sobre questões de interesse nacional”, ato que tem a “…iniciativa de pelo menos um terço dos deputados” e que exige a sua aprovação por uma maioria absoluta dos membros daquele órgão parlamentar; e
– a decisão: o Presidente da República decide discricionariamente a convocação do referendo, porquanto lhe compete “…decidir (…) a realização de referendo sobre questões de interesse relevante para a Nação”.
VI. Depois da convocação do referendo, segue-se a sua realização, o procedimento de expressão da vontade popular referendária, a qual se distribui por diversas fases, momentos somente conjeturáveis por ora perante a ausência de lei ordinária disciplinadora dessa matéria:
– a campanha: corresponde ao período prévio à data da votação em que se organizam atos de esclarecimento destinados a convencer os cidadãos votantes a respeito das alternativas de resposta;
– a organização das assembleias de voto: relaciona-se com a organização burocrática do exercício do voto na constituição das assembleias de voto por que são distribuídos os votantes, com o objetivo de assegurar a eficiência e a veracidade da respetiva expressão política, para além das inerentes garantias de liberdade e de imparcialidade;
– o exercício do voto: traduz o momento em que cada cidadão votante exprime a sua vontade de responder, num dos sentidos possíveis, à pergunta ou perguntas de referendo;
– o apuramento dos resultados: significa a contagem dos votos, incluindo os procedimentos de reclamação em relação aos resultados de apuramento.
VII. Os efeitos do referendo têm a característica da sua vinculatividade, até porque com a realização de uma consulta popular desta envergadura não se justificaria que fosse meramente consultivo, conclusão que se pode obter explicitamente do texto constitucional: “O referendo só é considerado válido e vinculativo se nele votarem mais de metade dos eleitores inscritos no recenseamento”.
Da vinculatividade do referendo emergem dois tipos de deveres, que se projetam na atuação dos órgãos política e legislativamente competentes para a atuação correspondente:
– um dever positivo, de facere, “de agir”: dever de aprovar os diplomas adequados à realização prática da decisão referendária; ou
– um dever negativo, de non facere, “de não agir”: dever de não aprovar diplomas que contrariem o sentido da decisão referendária.
De acordo com a lógica do referendo, a decisão referendária, ao invés do que sucede noutros sistemas constitucionais, não corporiza diretamente uma fonte de Direito, antes sendo um impulso legiferante, ao nível da produção dos correspondentes atos legislativos e convenções internacionais.
É por isso que não são de considerar opiniões que excessivamente fortaleçam a decisão referendária, que terá a seguinte configuração:
– um ato político, praticado pelo povo, que, reunido no dia do referendo, é o seu autor formal, ato do Estado-Comunidade;
– com efeitos cogentes, de natureza normativa, sendo obrigatória a respetiva decisão;
– mas de eficácia interna, pois que não determina, por si só, a constituição, a modificação ou a extinção de outros atos jurídico-públicos.
A democracia participativa e os partidos políticos
I. A dimensão participativa da democracia, menos orgânica e mais informal, é a que se liga ao exercício dos direitos de natureza política que permitem a expressão da opinião pública, indiretamente influenciando as decisões polí-
ticas tomadas pelos governantes, opinião pública que se constrói com base nas opiniões individuais produzidas no espaço público.
Isto quer dizer que a vontade popular que qualquer sistema político deve apreciar não se vai confinar àquilo que é transmitido no momento da eleição ou do referendo: é do mesmo modo relevante a opinião dos cidadãos que se
possa manifestar entre aqueles momentos formais-decisórios, dando assim substância a uma cultura democrática e a uma intensa intervenção da sociedade nos assuntos da Política.
Esta outra vertente da democracia não se exerce contra e muito menos em substituição da democracia representativa – claramente que a complementa, assinalando uma saudável vigilância democrática sobre aquilo que vai sendo o quotidiano da governação.
Daí que seja relevante apreciar as duas principais funções que a opinião pública exerce em democracia:
– uma função de legitimação: é a função que permite a aceitação, fáctica e ética, da atuação dos governantes, uma vez que estes podem absorver as conceções sociais dominantes que se exprimem através da opinião pública, não divorciando o Estado da Sociedade;
– uma função de controlo: é a função que determina a limitação do poder público, na medida em que, diversamente da teoria da arcana rei publicae do Estado Absoluto, se exige que os eleitores avaliem os meandros das decisões políticas, assim melhor julgando os governantes nos momentos eleitorais, ao mesmo tempo que estes se sentem condicionados pelo escrutínio da opinião pública.
II. Os instrumentos que se colocam ao serviço desta democracia participativa estão todos em consonância com os direitos políticos, os quais integram um ideal de status político, de cidadania ativa na participação do espaço público, de construção da opinião pública, o status activae civitatis na taxonomia de Georg Jellinek.
São vários os direitos fundamentais que podem exemplificar essa ideia, assim substanciando uma opinião pública, que, sendo forte, fortalece a democracia participativa, que é componente essencial de um Estado Democrático avançado e amadurecido:
– a liberdade de opinião (expressão e informação): a faculdade de os cidadãos livremente exprimirem os seus pontos de vista, sem coação, censura ou discriminação, a respeito dos mais variados assuntos;
– a liberdade de imprensa: a faculdade de os cidadãos poderem exprimir as suas opiniões livres usando os meios de comunicação social – a imprensa escrita, o mais antigo, a rádio e a televisão – e também a faculdade, que se integra neste direito fundamental, de criação desses meios de comunicação social, direito que se estende aos jornalistas enquanto seus profissionais;
– a liberdade de reunião e de manifestação: a faculdade de as pessoas livremente se juntarem, para entre si trocarem opiniões ou levarem a cabo projetos, incluindo a exteriorização dessas opiniões em locais públicos;
– a liberdade de associação: a faculdade de as pessoas livremente criarem pessoas jurídicas coletivas associativas, não carecendo de qualquer autorização pública, no exercício da sua autonomia privada;
– a liberdade de criação e de militância nos partidos políticos: a faculdade de as pessoas livremente criarem partidos políticos, bem como neles desenvolverem a sua atividade de militância, participando na respetiva vida institucional, liberdade que se comunica aos partidos políticos como pessoas associativas especiais;
– o direito de petição perante órgãos públicos: a faculdade de as pessoas fazerem chegar às autoridades públicas pedidos, representações, reclamações ou queixas a respeito dos seus direitos, da juridicidade em geral ou para a melhor prossecução do interesse público.
III. De todos os direitos fundamentais de intervenção política, um peculiar realce deve ser conferido à liberdade de associação partidária, o mesmo é dizer, ao fenómeno, nas suas diversas implicações, dos partidos políticos, ainda que a liberdade de comunicação social, na sociedade de informação de hoje, igualmente não possa ser menosprezada.
A definição de partidos políticos tem sido tentada pelos mais diversos autores, a partir de diferentes critérios, podendo em tal conceito isolar-se três elementos fundamentais, simultaneamente numa perspetiva politológica e jurídico-constitucional:
– um elemento subjetivo;
– um elemento temporal;
– um elemento teleológico.
O elemento subjetivo implica a dimensão pessoal como substrato da entidade a criar: ao contrário do que sucede com as fundações ou com as sociedades, este elemento de carácter pessoal – que depois se recorta, com cambiantes diversos, pelos militantes e pelos simpatizantes – confere aos partidos a qualificação de associações.
O elemento temporal determina que os partidos políticos possuam um carácter duradouro. Isto significa que, tanto pelos objetivos que prosseguem como pela função social e política que desempenham, os partidos não podem constituir-se a termo ou sujeitar a sua permanência à verificação de uma qualquer condição resolutiva. A existência de uma organização estável é uma característica dos partidos, o que os distingue de outros grupos de fins meramente eleitorais.
O elemento teleológico sublinha as finalidades dos partidos políticos. Está em causa o reconhecimento normativo do importante papel que desempenham no funcionamento do sistema representativo constitucionalmente consagrado. Explicitando esta ideia, indique-se a faculdade da apresentação de candidaturas aquando das eleições dos titulares dos órgãos do poder público.
Em resumo: podemos definir os partidos políticos como as pessoas coletivas de tipo associativo, com carácter de permanência, tendo por finalidade representar o Estado-Sociedade ao nível dos órgãos do poder público, assim contribuindo, como suas peças fundamentais, para o funcionamento do sistema de poder político instituído.
IV. Os elementos conceptuais anteriormente referidos permitem separar os partidos políticos de três figuras afins que, com os mesmos, não ostentam qualquer confusão:
– as associações políticas;
– as comissões eleitorais; e
– os grupos de pressão.
A primeira destas figuras, as associações políticas, apesar de poderem prosseguir alguns dos fins assinalados aos partidos políticos, não revestem necessariamente carácter duradouro, nem visam a representação dos cidadãos nos órgãos do poder público. Pretendem simplesmente apresentar-se como fora de debate político-ideológico, sobressaindo a sua função pedagógica e intelectual, normalmente de teor setorial no tocante aos caleidoscópicos temas da vida política de um país.
Também costuma distinguir-se os partidos políticos das chamadas comissões eleitorais pelas mesmas razões, mas avultando com mais evidência o seu carácter acentuadamente transitório. Uma vez que estas se formam com o intuito exclusivo de patrocinar uma determinada candidatura eleitoral, elas extinguem-se logo que concluídas as eleições que eram a sua razão de ser.
É ainda de mencionar os grupos de pressão ou de interesse, que assentam, as mais das vezes, numa estrutura permanente e bem organizada. Simplesmente, ao contrário dos partidos políticos, não têm por escopo concorrer
aos órgãos do poder público, mas tão-somente transmitir as pretensões dos
seus associados aos representantes dos cidadãos, partidariamente enquadrados ou não, tentando condicionar – e, se possível, determinar mesmo – as decisões políticas que digam diretamente respeito aos respetivos setores de atividade e de interesse.
V. Tomando por base diferentes critérios, os vários autores têm procurado proceder a classificações dos partidos políticos, de forma a melhor surpreender as relações destes com o sistema político em que se inserem.
Entre as mais divulgadas, logo ressalta a classificação proposta por Maurice Duverger, que aparta os partidos de quadros dos partidos de massas.
Os partidos de quadros ou de notáveis são aqueles que procuram reunir as pessoas com mais prestígio na sociedade, caracterizando-se por dar sobretudo importância à qualidade dos seus dirigentes, não tanto à quantidade dos seus membros. Dentro dos partidos considerados de quadros, podem, na opinião deste autor, subdistinguir-se os flexíveis e os rígidos, consoante exista ou não disciplina de voto nos grupos parlamentares e ainda atendendo ao grau de centralização na organização interna do partido.
Por sua vez, os partidos de massas ou de militantes, surgidos posteriormente, já nos finais do século XIX, definem-se pela maior relevância que atribuem aos seus membros, os militantes. São partidos que, na sua maior parte, têm origem em organizações socioprofissionais representativas do operariado industrial e dos trabalhadores rurais, os quais visam – com base numa organização estável e permanente, bem como numa disciplina interna mais férrea – prosseguir uma atuação também a nível extraparlamentar, influindo na opinião pública. Os partidos de massas podem subqualificar-se como especializados – caso dos socialistas – ou totalitários – caso dos comunistas e fascistas.
Outras classificações atendem à própria ideologia do partido e às conceções de índole social e política defendidas. Nestas, pode recordar-se, a título exemplificativo, a de Georg Jellinek, que distingue partidos conservadores e partidos progressistas. Os primeiros são os que defendem a manutenção das instituições vigentes e a conservação do sistema político tal como existe. Os outros, pelo contrário, são os que assumem uma postura crítica face à ordem vigente, fazendo propostas no sentido de a alterar ou de criar uma nova ordem.
Mais recentemente, novas modalidades de partidos políticos têm sido aventadas, num diverso enquadramento dado pelo amadurecimento do Estado Social ou até pelo seu envelhecimento, quando se fala já do Estado Pós-Social:
– os partidos de todo o Mundo ou os “catch all-parties”: são partidos que, deixando de lado as divisões ideológicas, se apresentam essencialmente pragmáticos, com programas vagos e disciplinas internas fluidas, alcançando uma grande base social de apoio;
– os partidos-cartel: são partidos que se assumem como dependentes da atividade estadual e jogam entre si a perpetuação no poder, o que se pode testemunhar nos acordos existentes no plano dos partidos do centro político (o “bloco central”).
VI. Numa perspetiva diferente, isto é, olhando agora ao conjunto dos partidos políticos que existem em cada sistema político, distinguem-se vários sistemas de partidos, de acordo com outros tantos critérios.
O critério mais difundido na doutrina considera o número de partidos existentes e surpreende três categorias:
– os sistemas monopartidários – de partido único, em que apenas existe um partido político, e de partido liderante, quando coexistam vários partidos, mas só um deles exerce efetivamente o poder;
– os sistemas bipartidários – perfeitos, se os dois partidos têm entre 85% e 90% dos mandatos, e imperfeitos, se os dois partidos têm entre 75% e 85% dos mandatos; e
– os sistemas multipartidários – perfeitos, se os partidos se equivalem em representatividade eleitoral, e imperfeitos, quando um deles sobressai com mais de 35% dos mandatos.
VII. Reconhecendo, porém, a insuficiência de um critério apenas numérico, alguns autores, nomeadamente Giovanni Sartori, numa tentativa de melhor explicar a realidade partidária deste ponto de vista, acrescentaram novos critérios de diferença.
Trata-se de considerar a existência de um confronto ou divergência ideológica, mais ou menos marcada, que se trava entre os partidos, de que é exemplo o confronto esquerda-direita.
Assim, o ilustre autor transalpino distingue:
(i) o sistema de partido único (ex-URSS);
(ii) o sistema de partido hegemónico (México);
(iii) o sistema de partido dominante (Índia, Japão);
(iv) o sistema bipartidário (Estados Unidos, Reino Unido);
(v) o sistema pluralista moderado (Países Baixos, Suíça, Bélgica); e
(vi) o sistema de pluralismo polarizado (Itália e Finlândia).
Dentro de cada um destes sistemas, opera o mesmo autor várias ramificações, atendendo ao tal grau de polarização existente entre os partidos.
Por exemplo, distingue, no âmbito do bipartidarismo, o bipartidarismo convergente do bipartidarismo polarizado, de acordo com o maior ou o menor confronto ideológico esgrimido entre os dois partidos que integram
o sistema.
VIII. Nos últimos tempos, além do conceito de polarização, têm sido ainda desenvolvidos os conceitos da fragmentação e da volatilidade partidária:
– o grau de fragmentação – distinguindo-se o sistema partidário em razão da dispersão ou da concentração de votos por referência à colocação dos partidos políticos no quadro das diferentes opções sociais e políticas;
– o grau de volatilidade – diferenciando-se os sistemas partidários, numa lógica de sucessão no tempo de diversos atos eleitorais, em função do tipo de votação dos eleitores quanto a um mesmo partido, concluindo-se pela existência de partidos que mantêm as votações (sistema com pouca volatilidade) e de partidos que mudam acentuadamente de votações, aumentando e diminuindo (sistema com muita volatilidade).
IX. Atualmente, nas sociedades democráticas, os partidos políticos desempenham um papel de extrema relevância para o eficaz funcionamento do sistema político instituído, podendo referir-se estas funções mais relevantes:
1) a função pedagógica;
2) a função eleitoral; e
3) a função parlamentar.
A função pedagógica realça a sua excelência como canal de comunicação entre os cidadãos e os poderes públicos. São os partidos, afinal, o meio mais eficaz para transformar as necessidades individuais dos seus membros em exigências políticas coletivas, concretizadas nos programas eleitorais elaborados.
Ainda neste contexto, é reconhecida aos partidos uma importante função de formação da opinião pública. Na verdade, sendo os partidos organizações privilegiadas de debate e confronto de ideias, é a partir deles que nasce e ganha forma, como dispõe a LF, a “vontade política do povo”. São os partidos que definem, através dos programas eleitorais que elaboram, as opções que se colocam ao eleitorado.
A função eleitoral é, de todas, possivelmente a mais visível e, por isso, a mais significativa. São os partidos políticos os responsáveis pela animação das campanhas eleitorais, quer definindo as opções políticas, quer selecionando os candidatos à titularidade dos cargos políticos. Noutra perspetiva, são ainda eles próprios, como interessados diretos, os fiscalizadores do desenrolar do processo eleitoral.
A função parlamentar, em período não eleitoral, implica que os partidos políticos desempenhem uma ação de esclarecimento e de formação das deliberações: ora apoiando, com as ações levadas a cabo e o respetivo discurso político, o Governo no poder que ajudaram a escolher; ora contestando a política governamental, quando estejam na oposição.
Pelo exposto, resulta que os partidos políticos são neste momento uma realidade indispensável ao bom funcionamento do regime democrático, tanto pelo debate ideológico de que são promotores por vocação, como
pela animação das campanhas eleitorais, sem esquecer ainda a titularidade e o exercício do poder político.
X. Como decorre das classificações anteriormente elencadas, há uma interação recíproca entre o sistema de partidos e o sistema político.
Deste modo, se aos sistemas políticos ditatoriais ou totalitários corresponde um sistema de partido único ou liderante, já nos sistemas políticos democráticos a pluralidade de partidos políticos pode traduzir-se num sistema de bipartidarismo ou de multipartidarismo.
De outro lado, o sistema eleitoral condiciona o sistema de partidos existente, como reconhece, em geral, a doutrina. Esta influência até acaba por ser mútua, na medida em que se pretenda consagrar um sistema eleitoral adaptado ao sistema de partidos preexistente ou, com a consagração de determinado sistema eleitoral, criar-se um novo sistema partidário.
Classicamente, separam-se dois grandes sistemas eleitorais:
– o sistema da representação maioritária, a uma ou a duas voltas, consoante seja exigida ou não a maioria absoluta; e
– o sistema de representação proporcional.
O sistema da representação maioritária, dado que se basta com a maioria dos votos em cada círculo eleitoral, permite que o partido vencedor num maior número de círculos obtenha a maioria no Parlamento, ainda que a maioria dos eleitores não tenha votado nesse mesmo partido.
O sistema de representação proporcional possibilita que os vários partidos consigam eleger candidatos e, assim, obter representação parlamentar.
Daqui decorre que o sistema de representação maioritária é o que mais favorece sistemas políticos bipartidários, em que há dois partidos, o partido do Governo e o partido da oposição. Tal é patente em países, nomeadamente os anglo-saxónicos, com sistemas governativos de há muito implantados, onde as clivagens ideológicas não são marcadas.
A representação proporcional, sistema mais comummente adotado pela generalidade dos países europeus continentais, permitindo aos diversos partidos alcançar assento parlamentar, é propiciadora de sistemas multi-
partidários, dando azo a soluções de compromisso em sociedades onde o debate ideológico se assume mais acentuado.
O Direito dos Partidos Políticos em Moçambique
I. O Direito Constitucional de Moçambique insere-se nas principais orientações que se pode colher em matéria de democracia participativa sob o ponto de vista da centralidade dos partidos políticos no respetivo desenvolvimento.
A prová-lo à saciedade está mesmo a circunstância de este ter sido um tema central no texto constitucional de 1990 e sobretudo com o atual texto constitucional de 2004.
II. A CRM teve a preocupação de conferir uma apreciável densidade ao estatuto dos partidos, aceitando o seu papel no sistema político.
A matéria aparece referida em diversos preceitos constitucionais, nas principais partes regulativas da CRM:
– Título III – Direitos, Deveres e Liberdades Fundamentais
– Título VII – Assembleia da República
– Título XI – Conselho Constitucional
– Título XIV – Poder Local
– Título XV – Garantias da Constituição
De todas as pertinentes disposições da CRM, sem dúvida que o preceito fundamental é o seu art. 75, cuja importância justifica que o mesmo se transcreva na totalidade:
Artigo 75
(Formação de partidos políticos)
1. No profundo respeito pela unidade nacional e pelos valores democráticos, os partidos políticos são vinculados aos princípios consagrados na Constituição e na lei.
2. Na sua formação e na realização dos seus objetivos os partidos políticos devem,
nomeadamente:
a) ter âmbito nacional;
b) defender os interesses nacionais;
c) contribuir para a formação da opinião pública, em particular sobre as grandes questões nacionais;
d) reforçar o espírito patriótico dos cidadãos e a consolidação da Nação moçambicana.
3. Os partidos políticos devem contribuir, através da educação política e cívica dos cidadãos, para a paz e estabilidade do país.
4. A formação, a estrutura e o funcionamento dos partidos políticos regem-se por lei.
Outros preceitos igualmente matriciais na economia da CRM em matéria de regime de partidos políticos enquadram essa atividade no plano do exercício dos direitos fundamentais políticos:
– “Todos os cidadãos gozam da liberdade de constituir ou participar em partidos políticos”;
– “A adesão a um partido político é voluntária e deriva da liberdade dos cidadãos de se associarem em torno dos mesmos ideais políticos”;
– “Os partidos expressam o pluralismo político, concorrem para a formação e manifestação da vontade popular e são instrumento fundamental para a participação democrática dos cidadãos na governação do país”;
– “É vedado aos partidos políticos preconizar ou recorrer à violência armada para alterar a ordem política e social do país”.
Das disposições citadas resulta patente o movimento de incorporação formal dos partidos políticos operado pela CRM, com isso esconjurando alguns “fantasmas” antidemocráticos, anti-partidários e anti-pluralistas ainda por-
ventura existentes em Moçambique.
III. Naturalmente que este patamar normativo-constitucional é depois complementado pela legislação ordinária aplicável, a começar pela Lei dos Partidos Políticos (LPP) (L no 7/91, de 23 de janeiro, alterada pela L no 14/92,
de 14 de outubro).
É um diploma legal com 28 artigos, distribuídos pelos seguintes Captulos:
– Capítulo I – Disposições gerais
– Capítulo II – Constituição e organização
– Capítulo III – Direitos e deveres
– Capítulo IV – Disposições financeiras
– Capítulo V – Dissolução, suspensão, fusão, cisão e coligação de partidos
– Capítulo VI – Disposições transitória e final
IV. A importância do estatuto constitucional dos partidos políticos é logo demonstrada pelo preceito inicial da LPP, que em boa medida reproduz a sua função constitucional, definindo-os como “…as organizações de cidadãos moçambicanos constituídas com o objetivo fundamental de participar democraticamente na vida política do País e de concorrer, de acordo com a Constituição e as leis, para a formação e expressão da vontade política do povo, intervindo, nomeadamente, no processo eleitoral, mediante a apresentação ou o patrocínio de candidaturas”480.
Outros princípios fundamentais constantes da LPP se alinham neste mesmo propósito:
– o princípio da duração indeterminada;
– o princípio da liberdade, quer na sua constituição, quer no desenvolvimento da sua atividade;
– o princípio democrático na sua organização interna;
– o princípio da transparência quanto às suas atividades;
– o princípio do caráter nacional.
V. No que toca à sua constituição, a orientação geral que decorre do princípio da liberdade é a de que o nascimento dos partidos políticos não fica dependente de qualquer autorização pública.
Não obstante, são formuladas algumas exigências formais para que o partido político se constitua, sob pena de tal vicissitude não poder sequer operacionalizar-se: a apresentação de um requerimento, subscrito por um mínimo de “2000 cidadãos residentes no país”, acompanhado por vários outros documentos.
A personalidade jurídica dos partidos políticos, assim como o início da sua atividade, surgem com a sua inscrição junto do Ministério da Justiça, num regime de declaração prévia por registo, a qual pode não ser aceite perante o incumprimento de qualquer um dos requisitos formais enunciados.
VI. Quanto à sua extinção, esta vicissitude encontra-se regulada sob duas distintas perspetivas: a extinção voluntária, que se designa por dissolução, e a extinção forçada, que tem a natureza de extinção judicial:
– a dissolução voluntária: é a extinção do partido político por deliberação dos seus órgãos;
– a extinção judicial: é a extinção do partido político, decretada pelo Tribunal Supremo, através da verificação dos fatores que determinam a respetiva extinção, todos com a particularidade de serem formais e em caso algum se interferindo na atividade material desenvolvida pelo partido político.
VII. A LPP refere também a matéria do estatuto dos filiados dos partidos políticos, estabelecendo um significativo conjunto de regras a respeito das suas relações com as estruturas partidárias.
A relevância dos filiados partidários é enorme porque são eles que integram o substrato do partido, tanto no momento inicial em que se agrupam e organizam de modo a formar um novo partido como quando, após a constituição, são estes filiados que, pela ação política desenvolvida e pela determinação da doutrina e programa adotados, vivificam o partido e asseguram a sua continuidade no quadro do sistema político instituído, de acordo com a respetiva natureza eminentemente associativa.
A liberdade de associação partidária, se costuma ser vista institucionalmente do ponto de vista dos partidos políticos, igualmente se assinala numa perspetiva individual, na relação de cada cidadão com cada partido político: “A adesão a um partido é sempre voluntária e deriva da liberdade de os cidadãos se associarem em torno dos mesmos ideais políticos”.
A filiação partidária, mesmo se concebida com a máxima liberdade, vai comportar limites, uns naturais e outros decorrentes do estatuto dos cidadãos perante outras instâncias públicas:
– impossibilidade de dupla filiação partidária: os filiados num partido não podem estar filiados, ao mesmo tempo, em qualquer outro partido;
– restrições na relação de pertença partidária: os cidadãos com certos estatutos sofrem limitações na sua atividade partidária, na titularidade de certos cargos partidários ou mesmo no estabelecimento da sua relação de filiação partidária.
O filiado em partido político integra um estatuto que confere vários direitos políticos de participação, mas também se encontra vinculado a um conjunto de deveres, com proteção de cunho disciplinar.
