A Administração Pública, por vezes, aparece-nos como autoridade, como poder, a impor sacrifícios aos particulares; a esta administração chama a doutrina alemã, administração agressiva, porque ela “agride” os direitos e interesses dos particulares.

Noutros casos, a Administração Pública aparece-nos como prestadora de serviços ou como prestadora de bens, nomeadamente quando funciona como serviço público. Aqui a Administração não aparece agredir a esfera jurídica dos particulares, mas pelo contrário, a protegê-la, a beneficiá-la, a ampliá-la.

Sérvulo Correia, diz que, tratando-se da promoção do desenvolvimento económico e social ou da satisfação das necessidades colectivas, quer dizer, tratando-se da tal administração de prestação, enquanto realidade diferente da administração agressiva, não é necessário o princípio da legalidade como fundamento da administração da acção administrativa. Pela nossa parte não concordamos com esta opinião, parte-se da opinião dos que entendem que o princípio da legalidade, na sua formulação moderna, cobre todas as manifestações da administração de prestação, e não apenas as da administração agressiva. Isto porque, em primeiro lugar, e à face da nossa Constituição, o art. 199º-g, só é aplicável ao governo e a mais nenhum órgão da Administração Pública (art. 226º/2 CRP).

É preciso ter presente, que também na esfera própria da chamada “administração de prestação” podem ocorrer violações dos direitos dos particulares, ou dos seus interesses legítimos, por parte da Administração Pública.

Mesmo na esfera própria da chamada “administração de prestação” podem ocorrer violações de direitos ou interesses legítimos de particulares, o que exige que também nessa esfera se entenda que o princípio da legalidade deve funcionar em toda a sua plenitude.

Por outro lado, a administração constitutiva ou administração de prestação nem sempre pode beneficiar todos os particulares, ou beneficiá-los todos por igual.

Para se assumir como prestadora de bens e serviços, a Administração Pública precisa muitas vezes de sacrificar os direitos ou interesses dos particulares.

A ideia de administração de prestação, ao serviço do desenvolvimento económico e da justiça social, não é dissociável da ideia de sacrifício de direitos ou interesses legítimos dos particulares.

Para realizar uma administração de prestação é necessário quase sempre que a Administração empregue dinheiros públicos saídos do Orçamento do Estado. Mas o emprego de dinheiros públicos, a realização de despesas públicas, tem de se fazer à custa da aplicação de receitas públicas.

Para que a Administração Pública possa dar, possa actuar fazendo despesas, ela tem de dispor previamente de uma lei administrativa que a tanto a legalidade desdobra-se na necessidade de respeitar tanto a legalidade administrativa como a legalidade financeira, não é possível pois, conceber uma administração constitutiva ou de prestação sem ter na sua base, e como seu fundamento, a legalidade.

Resumindo e sintetizando as considerações anteriores, entendemos que, no domínio das actividades da administração constitutiva ou de prestação, prescindir da submissão ao princípio da legalidade, na sua acepção moderna, seria abandonar uma das mais importantes e das mais antigas regras de ouro do Direito Administrativo, que é a de que só a lei deve poder definir o interesse público a cargo da Administração. Quem tem de definir o interesse público a prosseguir pela administração é a lei, não é a própria Administração Pública. Mesmo no quadro da administração de prestação, mesmo quando se trate de conceder um direito, ou de prestar um serviço, ou de fornecer bens aos particulares, a administração só o deve poder fazer porque, e na medida em que está a prosseguir um interesse público definido pela lei.

Se se abandonar este princípio, a actividade administrativa perderá a sua legitimidade e não haverá mais nenhuma forma de garantir eficazmente a moralidade administrativa. Só há desvio de poder quando a Administração Pública se afasta do interesse público que a lei lhe definiu.