1. Meios Acessórios e Protecção Cautelar
Constitui, regra fundamental num Estado de Direito que a composição de litígios caiba a órgãos independentes especialmente concebidos e vocacionados para tal, os Tribunais. O princípio da plenitude da tutela jurisdicional efectiva, impõe que para todo e qualquer conflito que mereça composição judicial seja possível encontrar um Tribunal competente e um meio processual que confira protecção adequada e suficiente aos interesses envolvidos dignos de tutela jurídica.
Este princípio projecta-se, naturalmente, na jurisdição administrativa: qualquer Direito Subjectivo ou interesse legítimo relevante no quadro do relacionamento jurídico-administrativo tem de receber dos Tribunais, regra geral Administrativos, a protecção indispensável à sua defesa. Nunca foi objecto de contestação significativa que é este o sentido da frase inicial do art. 268º/4 da CRP.
Geralmente, em face de uma situação que parece justificar protecção, o Tribunal como que antecipa esta protecção, colocando os direitos ou interesses de quem os invoca com uma aparente razão ao abrigo dos actos de quem se encontra em condições de os lesar, obstando assim a tal lesão e ganhando tempo até à decisão final do litígio.
Surgiram desta forma os procedimentos cautelares, processualmente configurados como meios processuais acessórios, isto é, meios processuais cuja a utilização somente faz sentido quando acoplados a um meio processual principal, cuja efectividade visam assegurar.
Na jurisdição comum, a lógica da organização dos procedimentos é a seguinte: partindo da ideia de que o princípio da tutela jurisdicional efectiva se aplica tanto à protecção definitiva como à protecção cautelar, a lei fornece um conjunto de meios processuais adequados às especificidades exigidas pela protecção provisória dos diferentes tipos de direitos e interesses ameaçados. No caso de nenhum destes meios assegurar protecção cautelar bastante, recorre-se então às providências cautelares não especificadas, definidas no art. 381º/1 CPC (sempre que alguém mostre fundado receio de que outrem cause lesão grave e dificilmente reparável ao seu direito, pode requerer a providência conservatória ou antecipatória concretamente adequada a assegurar a efectividade do direito ameaçado).
Esta lógica não tem prevalecido na jurisdição administrativa: uma visão incompreensivelmente restritiva do princípio da tutela jurisdicional efectiva, limitando a sua aplicação à protecção definitiva, deu como resultado a tese da tipicidade dos procedimentos cautelares utilizáveis na jurisdição administrativa. Consequentemente, seria impossível utilizar as providências cautelares não especificadas, importando esta possibilidade que, de duas uma: ou os procedimentos cautelares regulados no contencioso administrativo tenham cabimento ou, se tal não ocorria, não existia protecção cautelar (art. 1º LPTA).
Esta situação foi esclarecida pela revisão constitucional de 1997: a inclusão no n.º 4 do art. 268º da frase final …”e a adopção de medidas cautelares adequadas” teve exactamente o efeito de tornar clara a aplicabilidade do princípio da tutela jurisdicional efectiva também à protecção provisória pedida aos Tribunais Administrativos.
2. Conceito e Razão de ser deste Instituto
A lei confere aos particulares que recorram ou tencionem recorre de um acto administrativo definitivo e executório perante um Tribunal Administrativo o direito de pedirem ao juiz a suspensão da eficácia do acto, desde que se verifiquem determinados requisitos.
Se o Tribunal decretar a suspensão, isso significa que o acto administrativo em causa fica suspenso – isto é, não produz quaisquer efeitos – durante todo o tempo que levar a julgar o recurso contencioso de anulação, e só retomará a sua eficácia se e quando o Tribunal, decidindo o recurso, negar razão ao recorrente, recusando-se a anular o acto recorrido.
Para evitar que a anulação tardia do acto recorrido já não traga qualquer benefício útil ao recorrente, a lei prevê o instituto da suspensão da eficácia dos actos administrativos: mediante este meio processual acessório, o Tribunal, se se verificarem os requisitos legalmente exigidos, determina logo de início a ineficácia do acto, e isso impede que a Administração, usando do privilégio da execução prévia, o execute antes da sentença. O acto, se o Tribunal decidir suspender a sua eficácia, não será executado enquanto durar o processo; e, no final, ou o Tribunal anula o acto e este já não pode ser executado contra o particular, ou o Tribunal nega provimento ao recurso, confirmando o acto recorrido, e só então é que a Administração poderá executar o acto.
É o meio processual acessório pelo qual o particular pede ao Tribunal que ordene a ineficácia temporária de um acto administrativo, de que se interpôs ou vai interpor-se recurso contencioso de anulação, a fim de evitar os prejuízos que para o particular adviriam da execução imediata do acto.
O recurso contencioso de anulação não tem efeito suspensivo: o instituto da suspensão jurisdicional da eficácia dos actos administrativos atenua o carácter gravoso dessa regra, e permite contrabalançar os prejuízos que para os particulares decorrem do uso pela Administração do privilégio da execução prévia.
A suspensão jurisdicional da eficácia dos actos administrativos é pois uma providência cautelar que permite salvar, em grande número de casos, a utilidade prática do recurso contencioso de anulação.
3. Espécies
O particular tem duas possibilidades à sua escolha, para a suspensão do acto recorrido como diz o art. 77º/1 LPTA: “A suspensão é pedida ao Tribunal competente para o recurso em requerimento próprio apresentado:
a) Juntamente com a petição do recurso;
b) Previamente à interposição do recurso.”
O interessado pode pedir a suspensão da eficácia de um acto administrativo no momento anterior ao do recurso.
Há assim duas espécies do género: a do pedido de suspensão simultâneo com o recurso, e a do pedido antecipado em relação ao recurso.
O Tribunal competente para a suspensão é o Tribunal competente para o recurso (art. 77º/1 LPTA); segundo, se o pedido for antecipado, a suspensão caduca caso o requerente não interponha o recurso contencioso do mesmo acto no prazo fixado para o recurso dos actos anuláveis (art. 79º/3 LPTA); e terceiro, uma vez decretada a suspensão, ela subsiste, na falta de determinação em contrário, até ao trânsito em julgado da decisão do recurso contencioso (art. 79º/2 LPTA).
4. Requisitos
Para que o Tribunal possa satisfazer o pedido de suspensão da eficácia de um acto administrativo formulado por um particular têm de verificar-se, além dos pressupostos genéricos do recurso contencioso, determinados requisitos específicos que a lei expressamente exige para o efeito.
São três, de acordo com o art. 76º/1 LPTA, que dispõe o seguinte: “a suspensão da eficácia do acto recorrido é concedida pelo Tribunal quando se verifiquem os seguintes requisitos:
a) A execução do acto cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso;
b) A suspensão não determine grave lesão do interesse público;
c) Do processo não resultem fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso.”
i) Prejuízos de difícil reparação: em primeiro lugar, a lei exige que o interessado demonstre que a execução imediata do acto, a ocorrer, causaria provavelmente ao particular um prejuízo de difícil reparação.
ii) Inexistência de grave lesão do interesse público: em segundo lugar, para ser concedida a suspensão da eficácia de um acto administrativo, é indispensável, segundo a nossa lei, que se verifique um requisito negativo – que a concessão da suspensão “não determine grave lesão do interesse público”. Aqui o Tribunal tem de ponderar se o diferimento da execução do acto para depois da sentença – ou seja, para dali a meses ou anos – provoca ou não um prejuízo grave para o interesse público (ver art. 76º/1-b LPTA).
iii) Inexistência de fortes indícios da ilegalidade do recurso: a suspensão da eficácia do acto administrativo é um meio acessório ou instrumental em relação ao recurso contencioso de anulação: visa acautelar, por medidas provisórias, a utilidade prática final do recurso. Se, portanto, houver fortes indícios de que o recurso é ilegal – ou seja, de que faltam uma ou mais condições de interposição do recurso –, não se justifica estar a conceder a suspensão da eficácia do acto, uma vez que, com toda a probabilidade, o recurso vai ser em breve rejeitado. O Tribunal só poderá, por conseguinte, rejeitar o pedido de suspensão da eficácia – para além da hipótese de o Tribunal ser incompetente – se do processo resultarem fortes indícios de que o acto é irrecorrível, de que as partes são ilegítimas, ou que o recurso é extemporâneo.
5. Marcha do Processo
A suspensão jurisdicional da eficácia dos actos administrativos é pedida ao Tribunal competente em requerimento próprio (art. 77º/1 LPTA), no qual o requerente deve identificar o acto cuja suspensão pretende e o seu auto, bem como especificar os fundamentos do pedido (art. 77º/2 LPTA). Se o requerimento for antecipado em relação à interposição dos recursos contencioso, o requerente deve também fazer prova da existência do acto e da sua notificação ou publicação.
A autoridade administrativa, uma vez recebido o duplicado do requerimento da suspensão, tem de tomar de imediato uma decisão de grande importância:
- Ou considera que há grande urgência para o interesse público na execução imediata do acto, e nesse caso toma uma decisão fundamentada em que declare isso mesmo, podendo então iniciar ou prossegui a execução do acto (art. 80º/1 LPTA).
- Ou entende que não existe aquela urgência, e então cumpre à autoridade administrativa, uma vez recebido o duplicado do requerimento, impedir com urgência que os serviços competentes ou os interessados procedam à execução do acto: dá-se a suspensão provisória, que durará até que o Tribunal se pronuncie sobre o pedido de suspensão.
Para além desta decisão de promover ou não a execução imediata, a Administração tem, quatorze dias para responder ao requerimento de suspensão apresentado pelo particular. Do mesmo prazo dispõe os contra-interessados.
Juntas as respostas da Administração e dos contra-interessados, ou decorrido o respectivo prazo, o processo vai com vista ao Ministério Público e seguidamente é concluso ao juiz para decidir, ou ao relator para o submeter a julgamento na sessão imediata.
Feito o julgamento, a decisão que suspende a eficácia do acto em causa é urgentemente notificada à autoridade administrativa para que lhe dê cumprimento imediato. A lei não diz quais as sanções aplicáveis em caso de incumprimento.
6. Natureza da Decisão
Para a tomar, o Tribunal não faz um mero juízo de legalidade: tem de avaliar, por um lado, se a execução imediata do acto pode ou não causar um prejuízo grave para o particular e, por outro, se a execução diferida do mesmo acto pode ou não determinar um prejuízo grave para o interesse público.
O que o Tribunal tem de resolver é se há ou não razões de interesse público que imponham a execução imediata do acto, tendo como alternativa o diferimento dessa execução por meses ou anos. Ao Tribunal acaba por competir decidir sobre a oportunidade da execução.
Conclui-se pois, que ao decidir o incidente de suspensão da eficácia dos actos administrativos o Tribunal procede ao exercício jurisdicional da função administrativa: este processo, é assim, um juízo incidental de mérito ou mais precisamente, um processo de jurisdição voluntária (art. 1409º e segs. CPC).
Característica do acto jurisdicional é a emissão de uma declaração de certeza produtora de caso julgado; o mesmo não se pode dizer dos actos da função administrativa, que são em princípio revogáveis, por isso a lei declara por natureza alteráveis as decisões tomadas pelo Tribunal nos processos de jurisdição voluntária; por isso, também, se deve considerar revogável, se as circunstâncias se alterarem, a decisão de suspensão da eficácia dos actos administrativos.
