O sentido de Estado em geral
I. É também fundamental para quem se abalança ao estudo do Direito Constitucional o conhecimento do Estado, bem como da sua estrutura, sendo certo que é nele que se concentra, nos dias de hoje, o principal modo de organização política e social.
É verdade que o Estado nem sempre existiu, nem sequer se pode ter a certeza de que o Estado seja uma realidade imutável ou eterna.
Porém, não é menos verdade que se tem mantido estável na sua essência, apesar das modificações sensíveis que tem vindo a conhecer ao longo das diferentes épocas históricas que tem atravessado, assim como das conceções que o têm acompanhado.
Seja como for, o Estado de hoje, herdado da Idade Contemporânea, é ainda um modo de organização que satisfaz os interesses dos cidadãos, se Merecendo a Georges Burdeau (O Estado, Póvoa do Varzim, s.d., p. 15) estas impressivas palavras: “Jamais alguém viu o Estado. Quem poderia, no entanto, negar que ele é uma realidade? O lugar que ocupa na nossa vida quotidiana é de tal ordem que ele não poderia ser daí retirado sem que, do mesmo lance, ficassem comprometidas as nossas possibilidades de viver. Revestimo-lo de todas as paixões humanas: ele é generoso ou somítico, engenhoso ou estúpido, cruel ou complacente, discreto ou abusivo”.
Estado comparado com outros modos de organização que têm surgido, a um ritmo cada vez mais veloz.
II. Uma primeira aproximação à essência da natureza estadual implica que dela se possa formular uma definição conceptual: o Estado é a estrutura juridicamente personalizada, que num dado território exerce um poder político soberano, em nome de uma comunidade de cidadãos que ao mesmo se vincula.
Antes de se analisar com mais detença estes três elementos tradicionais do Estado – o elemento humano, o elemento funcional e o elemento espacial – vem a ocasião de observarmos alguns aspetos preliminares que contribuem para a sua melhor perceção:
– as características do Estado;
– os fins do Estado;
– as aceções do Estado; e
– o nome do Estado.
III. As características do Estado como fenómeno político-social permitem o seu melhor entendimento, para além da respetiva diferenciação em face de realidades afins151, características que se resumem a estas seis reflexões:
a) a complexidade organizatória e funcional: o Estado pressupõe um mínimo de complexidade organizacional e funcional, isso acarretando uma pluralidade de organismos, de tarefas, de atividades e de competências para levar a cabo os seus objetivos;
b) a institucionalização dos objetivos e das atividades: o Estado assenta na dissociação da sua realidade estrutural por contraposição aos interesses particulares e pessoais daqueles que nele desempenham funções, criando-se um quadro próprio de referência, nisso consistindo, aliás, a ideia de personalidade coletiva;
c) a autonomia dos fins: naquele aparelho complexo, o Estado separa os fins que prossegue dos interesses pretendidos pelos seus membros individualmente considerados, permanecendo para além da sua vida terrena e com os mesmos não se confundindo, nem sequer sendo o seu somatório e avultando, assim, a ideia de bem comum;
d) a originariedade do poder: o Estado expressa-se em função da qualidade do poder político de que é detentor, no caso e necessariamente um poder político originário, que se mostra constitutivo dele mesmo, de tal sorte que é o próprio Estado a autodeterminar-se e a auto-organizar-se nos seus diversos planos de organização e de funcionamento, poder esse que é o poder constituinte;
e) a sedentariedade do exercício do poder: o Estado, na prossecução dos seus fins, carece de uma localização geográfico-espacial, uma vez que a sua atividade inelutavelmente se lança num dado território, não havendo Estados virtuais, nem Estados nómadas;
f) a coercibilidade dos meios: o Estado, embora não o seja em exclusividade, é o depositário supremo das estruturas de coerção, que podem aplicar a força física para fazer respeitar o Direito que produz e a ordem político-social que mantém.
IV. Ao lado das características do Estado, é de sublinhar que a sua importância na organização social também se mede pelos fins por que luta.
A ereção de uma realidade estadual não é neutra, nem satisfaz interesses indiferenciados, antes vai corresponder a desejos e a objetivos que fazem dessa estrutura, ainda hoje, a mais relevante entidade de satisfação das necessidades coletivas da vida em sociedade.
Tais fins têm sido tradicionalmente agrupados em três vertentes:
– a segurança: a segurança externa contra as entidades agressoras, no plano territorial, no plano das pessoas e no plano do poder; a segurança interna, na manutenção da ordem pública, da segurança de pessoas e bens, e na prevenção e repressão de danos de bens sociais, para além da própria aplicação geral do Direito;
– a justiça: a justiça comutativa, quando se impõe estabelecer relações de exercício das competências estatais não bastam para cumprir esta tarefa, fica frustrada uma das necessidades mais fundamentais da comunidade jurídica, o poder do Estado perde a sua credibilidade e juntamente com a segurança coloca-se em jogo também a permanência da ordem estatal…”. Estado rios de decisão; a justiça distributiva, no sentido de dar a cada um o que lhe pertence pelo mérito ou pela sua situação real, numa visão não necessariamente igualitarista;
– o bem-estar: o bem-estar económico pela provisão de bens que o mercado não pode fornecer ou não pode fornecer satisfatoriamente; o bem-estar social pela prestação de serviços sociais e culturais a cargo do Estado, normalmente desinseridos do mercado.
Certamente que cada Estado, através da Constituição, se encarregará de concretizar as suas grandes tarefas, especificando melhor os desígnios que explicam o seu sentido útil, que tem subjacente, de resto, um amplo debate num dos principais temas da Filosofia Contemporânea, com a contraposição entre as teorias individualistas e as teorias comunitaristas.
V. O conceito de “Estado”, para além do seu lado linguístico, acolhe diferentes aceções que nele se acobertam, designando outras tantas perspetivas da estruturação do Estado, de algum jeito em razão da incidência que se pretenda conferir a alguns dos seus aspetos:
– Estado no Direito Constitucional: Estado-Poder e Estado-Comunidade, conforme se pretenda realçar, respetivamente, o conjunto dos órgãos, titulares, atribuições e competências ou o conjunto das pessoas, essencialmente cidadãos, que beneficiam da proteção conferida pelos direitos fundamentais, sendo certo que, em ambos os casos, é a mesma pessoa coletiva pública que detém o poder constituinte e que interpreta mais abstratamente o interesse público no exercício das funções legislativa e política;
– Estado no Direito Internacional Público: Estado enquanto pessoa coletiva participante das relações jurídicas internacionais que integram a sociedade internacional como o seu sujeito qualitativamente mais antigo, e ainda essencial, não obstante o alargamento subjetivo que essa mesma sociedade internacional tem vindo a sofrer;
– Estado no Direito Administrativo (Estado-Administração): Estado enquanto pessoa coletiva pública, distinta de outras pessoas coletivas reguladas pelo Direito Administrativo, noutros níveis e setores da Administração Pública;
– Estado no Direito Judiciário (Estado-Poder Judicial): Estado enquanto pessoa coletiva pública que desenvolve a função jurisdicional através dos órgãos judiciais, assim realizando a administração da Justiça;
– Estado no Direito Privado: Estado enquanto pessoa coletiva que se submete ao Direito Privado, este como Direito comum que é, em tudo o que não requeira a regulação dada pelos diversos capítulos do Direito Público.
VI. A palavra Estado, numa perspetiva terminológica, nem sempre foi o vocábulo designado para o denominar, sendo um atributo de recente conquista.
Nisso foi decisiva a obra de Nicolau Maquiavel, a partir da qual essa nomenclatura definitivamente se instalaria na doutrina político-constitucional: status e stato.
Até então, o Estado aparecia normalmente referido pela expressão atinente à forma institucional de governo vigente, praticamente sendo exclusiva da monarquia, por contraposição à república.
A conveniência da palavra “Estado”, na esteira da proposta daquele autor florentino, radica na sua adequação para referir uma das suas características, que é a permanência e a intensidade do respetivo poder político.
O elemento humano – o povo
I. O elemento humano do Estado é o conjunto das pessoas que, relativamente a determinada estrutura estadual, apresentam com a mesma um laço de vinculação jurídico-política, que tem o nome de cidadania, conjunto de
cidadãos de um Estado que toma, por isso, o substantivo coletivo de povo.
A consideração dos cidadãos no seu vínculo jurídico-público ao Estado, com tudo o que isso implica, refrange a existência de um substrato humano ou pessoal, em relação ao qual a atividade do Estado ganha uma dimensão própria, ao nela evidenciar-se a vertente comunitária, até por contraponto a outras estruturas, que possuindo também uma parcela do poder político, não ostentam aquele substrato pessoal.
Do ponto de vista terminológico, ao lado da locução “cidadania”, utiliza-se muitas vezes a expressão “nacionalidade”. Como esta igualmente se aplica a realidades afins que não são as pessoas humanas, a título de exemplo a nacionalidade das pessoas coletivas, de navios e de aeronaves, o seu emprego, neste contexto, deve ser evitado, preferindo-se a expressão “cidadania”, ainda que se reconheça que o nome “nacionalidade” é, na linguagem corrente e até legal, muito mais frequente.
II. A importância do substrato humano do Estado, como pessoa jurídica coletiva, é visível em diversos domínios, aparecendo como o mais relevante de todos o facto de ser em favor dessas pessoas – e de outras que venham a ser eventualmente equiparadas àquelas para certos objetivos da governação estadual – que são definidos os seus objetivos e desenvolvidas as respetivas atividades.
Eis alguns dos domínios em que se torna mais nítida a relevância do substrato humano da organização estadual:
– na escolha dos governantes: havendo democracia, como é mais frequente, quem escolhe os titulares do poder político são os cidadãos, não os estrangeiros ou as empresas, exprimindo a sua livre vontade através do sufrágio;
– no desempenho de cargos públicos: os cargos públicos mais diretamente ligados ao poder do Estado, como o de Chefe de Estado e outros equiparados, só podem ser desempenhados por cidadãos desse mesmo Estado, havendo, porém, uma margem variável que cada Direito Constitucional em particular especifica;
– na definição das prestações sociais: as preocupações com o bem-estar económico e social, através do exercício dos direitos fundamentais económicos e sociais, são aquilatadas em função dos cidadãos que delas vão beneficiar;
– no cumprimento de alguns deveres fundamentais: na defesa da Pátria, por exemplo, o respetivo dever de proteção contra agressões inimigas recai sobre quem tem a qualidade de cidadão desse mesmo Estado.
III. O conceito de povo deve ser cuidadosamente diferenciado de outros conceitos afins, cuja dilucidação interessa para se descortinar os contornos destas realidades jurídico-políticas, sendo de enunciar as seguintes:
a) a população: as pessoas residentes ou habitantes no território estadual, independentemente do vínculo de cidadania, nacional ou estrangeira, ou do não-vínculo de apolidia, em que não há cidadania alguma;
b) a nação: as pessoas que se ligam entre si com base em laços sociopsicológicos, como uma mesma cultura, religião, etnia, língua ou tradições, formando uma comunidade com esses traços identitários;
c) a pátria: o sítio onde viviam os pais, a terra dos antepassados, numa conjunção de fatores territoriais e histórico-culturais;
d) a nacionalidade (stricto sensu): a qualidade atribuída a pessoas coletivas ou a bens móveis registáveis, como as aeronaves ou os navios, que os associa a determinada Ordem Jurídica, tornando-a aplicável.
IV. No seu conteúdo, a relação jurídico-pública de cidadania pode ser vista sob uma dupla veste:
– ora como um estatuto;
– ora como um direito.
A cidadania como estatuto designa sinteticamente a atribuição de um feixe de posições jurídicas à pessoa que dela beneficia, feixe de posições jurídicas que tem um caráter acentuadamente caleidoscópico, variando em função da natureza das posições que nesse estatuto se encontram presentes:
– posições ativas – direitos – e posições passivas – deveres;
– posições constitucionais – atribuídas logo pela Constituição – e posições infraconstitucionais – de natureza internacional ou legal.
A cidadania como direito traduz o percurso trilhado no sentido de se obter aquele estatuto, mediante o respeito por algumas regras fundamentais, assim favorecendo a ligação da pessoa a determinada estrutura estadual.
Há orientações internacionais no sentido de tornar indesejável a situação de apolidia ou de apatridia, como do mesmo modo existem orientações internas que favorecem o acesso à cidadania mediante o preenchimento de determinadas condições.
O elemento funcional – a soberania
I. O elemento funcional do Estado expressa a organização de meios que se destinam a operacionalizar a atividade estadual em ordem a alcançar os respetivos fins.
O poder político do Estado, contudo, não oferece uma infinita combinação de cambiantes porque, tratando-se de uma estrutura própria, a mesma toma a natureza de soberania, que vale duplamente, na esfera externa e na esfera interna:
– a soberania na ordem interna representa a supremacia sobre qualquer outro centro de poder político, que lhe deve obediência e cujas existência e amplitude são forçosamente definidas pelo próprio Estado;
– a soberania na ordem externa significa a igualdade e a independência nas relações com outras entidades políticas, maxime dos outros Estados, nelas se reconhecendo diversos poderes, como o direito de celebrar tratados (ius tractuum), o direito de estabelecer relações diplomáticas e consulares (ius legationis), o direito de apresentar queixa, o direito de exercer a legítima defesa e o direito de participar na segurança da comunidade internacional (ius belli).
II. O reconhecimento de que o poder político do Estado é soberano, para lá da dupla vertente que fica assinalada, contém ainda o traço fundamental – qual seja a de uma dimensão estritamente qualitativa – de a respetiva dilucidação se refranger na primariedade do poder político do Estado, que é o poder máximo da sua auto-organização, interna e externa: a Kompetenz-Kompetenz ou a competência das competências. Essa primariedade do poder do Estado implica que lhe compete, em cada momento, autodefinir-se na sua estruturação e que os outros poderes políticos, internos e externos, existem e medem-se em razão de uma decisão fundamental que só ao Estado cabe tomar.
Em termos práticos, esse é o poder constitucional de auto-organização do Estado, que tanto pode ser inicial, quando o Estado estabelece uma nova Constituição, ou superveniente, quando em cada momento modifica a Constituição ou, mais profundamente, exerce um novo poder constituinte primário.
Contudo, importa dizer que esta primariedade do poder político do Estado não pode associar-se a uma qualquer ideia de omnipotência estadual, no sentido de lhe ser permitido agir sem limites.
Quanto a estas diversas manifestações da personalidade e capacidade jurídico-inter-nacionais, v. Fausto de Quadros e Jorge Bacelar Gouveia, As relações externas de Portugal – aspetos jurídico-políticos, Lisboa, 2001, pp. 21 e ss. 164 Como esclarece Reinhold Zippelius (Teoria…, p. 77), “O poder do Estado integra, pois, também a competência de decidir sobre a extensão das competências. A “omnipotência do Estado”, no plano jurídico, não reside na soma das competências subordinadas, mas nesta soberania de competência”.
São essencialmente dois os limites com que é preciso contar: com os limites axiológicos, que se imponham à atuação de qualquer poder político e, por isso, também do poder soberano; e com os limites lógicos, que derivam da coexistência, sobretudo na ordem internacional, dos diversos Estados soberanos.
III. A soberania interna do Estado implica que dentro das extremas da atividade política estadual, no seio do seu território, é o Estado a autoridade máxima, nenhuma outra com ele podendo ombrear.
Desta soberania interna decorre, em primeiro lugar, que é o Estado que se apresenta como a autoridade suprema, dele dependendo a fonte da juridicidade da Ordem Jurídica interna.
Essa soberania interna implica, por outro lado, que é ao Estado que compete optar pela existência de outras entidades infraestaduais ou menores, opção que normalmente se insere no respetivo texto constitucional.
A soberania interna traduz ainda a orientação de que é ao Estado que incumbe o estabelecimento da natureza, da intensidade e dos limites do poder político atribuído a essas estruturas infraestaduais.
Definida nestes termos, a soberania interna separa-se da qualidade do poder político que é entregue às entidades infraestaduais que com ele convivem, mas que por serem infraestaduais não podem ser, segundo esta perspetiva, soberanas.
Deste modo, é preferível utilizar-se o conceito de autonomia, ao exprimir a possibilidade de acionar meios próprios de ação política, mas sempre condicionados, tomando o poder estadual soberano por referência, seja porque é o poder estadual que permite a sua criação, seja porque é o poder estadual que baliza os poderes que lhes são delegados.
IV. As competências que se integram na soberania estadual interna costumam ser repartidas por dois núcleos distintos:
– as competências territoriais; e
– as competências pessoais.
As competências pessoais representam um dos aspetos mais nobres do exercício do poder político na esfera interna, incidindo sobre o conjunto das pessoas que são os seus cidadãos, em relação às quais o Estado define o respetivo estatuto jurídico-político, a começar por quem o pode ser e por quem o não pode ser, se bem que a ação do seu poder possa igualmente incidir sobre as restantes pessoas que residam no respetivo território.
As competências territoriais, do mesmo modo vistas da ótica do Estado, determinam que se lhe reconheça a capacidade de livremente configurar o regime da utilização e aproveitamento dos seus espaços geográficos. É unicamente o Estado a entidade com senhorio territorial, aí projetando as suas leis, o mesmo é dizer, a respetiva Ordem Jurídica.
V. A soberania externa do Estado, mantendo relações de independência – ou seja, de não sujeição – e de igualdade de direitos no seio da sociedade internacional, simboliza a liberdade de as estruturas estaduais escolherem os seus vínculos contratuais e diplomáticos, sem que se possa aceitar a existência de autoridades que lhes sejam superiores, a não ser com o seu consentimento, ou que esse resultado seja uma consequência lógica da viabilidade da atuação internacional dos Estados.
Porém, a realidade estadual, se é fácil de averiguar do ponto de vista da soberania interna, no plano internacional enfrenta hipóteses que se mostram mais variáveis, sendo os Estados internamente sempre soberanos, mas no plano internacional tal podendo nem sempre acontecer, no todo ou em parte, falando-se, a este propósito, de duas categorias:
– os Estados semissoberanos: os Estados semissoberanos são Estados que,
por várias razões, não se apresentam com uma soberania plena na
esfera das relações internacionais; e
– os Estados não soberanos: os Estados não soberanos, embora sendo verdadeiros Estados, somente o são assim na ordem interna, carecendo na ordem internacional de capacidade de atuação própria.
VI. Os Estados semissoberanos – relativamente aos quais se verifica, da ótica do Direito Internacional, mas que também assume relevância para o Direito Constitucional, uma limitação na sua capacidade – podem ter diversas causas, assim como atingir aspetos daquela soberania internacional, devendo distinguir-se os seguintes exemplos:
– os Estados confederados;
– os Estados vassalos;
– os Estados protegidos;
– os Estados exíguos;
– os Estados neutralizados; e
– os Estados membros de organizações supranacionais.
VII. Os Estados não soberanos, nos quais apenas se assinala a verificação da soberania interna, sendo verdadeiros Estados para o Direito Constitucional, desdobram-se em duas modalidades estruturalmente distintas, previstas nos respetivos textos constitucionais:
– os Estados federados; e
– os Estados membros de uniões reais.
Os Estados federados, pertencentes a federações mais amplas, na sequência do exemplo precursor dos Estados Unidos da América, mantêm a sua soberania interna, com os poderes que a identificam, incluindo o poder constituinte, e estabelecem uma estrutura de separação entre o nível estadual e o nível federal. Os Estados federados, nesta sua versão, não são sequer sujeitos de Direito Internacional171, por terem transferido a totalidade dos poderes de atuação internacional para o nível federal.
Os Estados membros de uniões reais, que se inserem nestas estruturas estaduais compósitas, mantêm a sua soberania interna, ainda que limitada, mas diferentemente do que sucede com os Estados federados, alguns dos órgãos daqueles podem ser comuns à união real, numa lógica de fusão dos poderes estaduais subjacentes com os poderes estaduais superiores.
O elemento espacial – o território
I. O elemento espacial do Estado consiste no domínio geográfico em que o poder do Estado faz sentido, o que se denomina por território estadual, ou seja, uma parcela de espaço físico que se submete ao respetivo poder político soberano, que também pode tomar o nome de senhorio territorial ou de domínio eminente.
Tudo isto implicita que a atividade do Estado não pode nunca desprender-se de um suporte físico, que é o seu território, embora se discuta se o elemento territorial tem a mesma natureza constitutiva dos outros elementos do Estado – o povo e a soberania – ou se não será apenas uma condição da sua existência.
A importância do elemento espacial do Estado percebe-se melhor através das várias funções que o território estadual é chamado a desempenhar:
– a sede dos órgãos estaduais: é no território que se situa a capital do Estado, que se pode transferir para qualquer lugar em vista da melhor garantia do objetivo de segurança externa;
– o lugar de aplicação das políticas públicas do Estado, bem como da residência da maioria dos seus cidadãos: a definição das políticas públicas, sobretudo de cunho infraestrutural, leva em consideração a extensão do território, beneficiando os cidadãos desse mesmo Estado, propiciando mais elevados níveis de bem-estar;
– a delimitação do âmbito de aplicação da ordem jurídica estadual: é o território que traça as fronteiras da aplicação do poder estadual, bem como dos outros poderes, que se expressam na Ordem Jurídica que produzem e que têm a missão de preservar e defender;
– o espaço vital de independência nacional: é o território que favorece a permanência e a independência do Estado relativamente aos respetivos inimigos, para além de ser um espaço de construção da sua singularidade identitária.
II. O conceito de território estadual, na medida em que o mesmo possa acolher a titularidade e o exercício de poderes de natureza soberana, deve ser cuidadosamente apartado de outros conceitos afins que do mesmo modo ligam o poder político ao espaço físico onde o mesmo se projeta, sobretudo relevando do Direito Administrativo.
Um desses conceitos é o de domínio público do Estado e das demais pessoas coletivas, que designa os direitos de utilização de bens coletivos que, por causa da sua função, não podem ser objeto de comércio privado, estando sujeitos a um severo regime de imprescritibilidade e de inalienabilidade.
Outro conceito a referir é o do domínio privado do Estado e das demais pessoas coletivas públicas, nele se sinalizando os direitos de utilização de bens coletivos que, ao contrário daqueles primeiros que inerem ao domínio público, permitem a sua entrada no comércio privado, sujeitos à regra geral da disponibilidade jurídica.
Conceito ainda a aludir, sendo mais amplo, é o de domínio privado das pessoas privadas, que não tem qualquer peculiaridade, ao denominar os direitos reais comuns que se exercem sobre os bens.
A diferença essencial entre estes conceitos cifra-se no facto de o senhorio territorial exprimir, num plano mais abstrato, a aplicação espacial do Direito Estadual, ao passo que o domínio público e o domínio privado são
esquemas concretos de aproveitamento de bens que se integram na esfera
jurídica das pessoas coletivas públicas, mesmo de entidades infraestaduais.
III. No seu território soberano, o Estado organiza a competência segundo três características fundamentais, que se adequam bem ao referido conceito de senhorio territorial, na sua aceção positiva e negativa:
– a permanência: o poder do Estado é tido por duradouro e não consubstancia qualquer situação de vigência limitada, pois que, se assim fosse, não configuraria um verdadeiro poder estadual;
– a plenitude: o poder do Estado é exercido na máxima potencialidade que se conhece, não se concebendo outra modalidade mais ampla, podendo imaginar-se vários outros direitos de natureza menor, mas que não podem almejar à qualificação de direitos de soberania territorial;
– a exclusividade: o poder do Estado não é partilhável com mais ninguém ao seu nível de soberania, sendo exercido somente pelo Estado nesse domínio territorial e a esse título1.
Ainda que estas características do território estadual se possam socorrer da Dogmática do Direito Civil, a verdade é que só por aproximação faz sentido falar em direitos reais – ius in rem – quando se refere a relação do Estado com o seu território, na certeza de que alguns dos seus traços fundamentais não se aplicam. Tal discussão parece assim ser ociosa ou necessariamente construída noutros moldes, para o que são apresentadas algumas teorias explicativas da conexão do poder estadual em relação ao respetivo território:
– a teoria patrimonial, segundo a qual o direito sobre o território, sendo dominial, teria as mesmas características do direito de propriedade do Direito Civil;
– a teoria do imperium pessoal, pela qual o direito sobre o território se exerceria sobre as pessoas que nele se situassem ou residissem;
– a teoria do direito real institucional, idêntica à primeira, mas mitigada pela função dos serviços estaduais;
– a teoria da jurisdição ou senhorio, para a qual o direito sobre o território afeta simultaneamente pessoas e bens, nunca se equiparando a um direito real.
O desenvolvimento do território estadual tem vindo a confirmar a correção da teoria do senhorio territorial, não ostentando as características dos direitos reais porque não persiste qualquer apropriação dos espaços, mas só uma difusa aplicação da Ordem Jurídica estadual, sendo por isso inviáveis as teorias patrimoniais, pessoais ou funcionais do território.
IV. A afirmação da evidência do território estadual não é ainda suficiente, porquanto a sua explicitação possibilita desfibrar a existência de três modalidades, a primeira e a última inelutáveis, sendo a segunda meramente
eventual:
– o espaço terrestre;
– o espaço marítimo; e
– o espaço aéreo.
Note-se, contudo, que já não é hoje possível alcançar uma total uniformidade na medida dos poderes soberanos de que os Estados dispõem sobre cada uma destas modalidades de território estadual.
Não raras vezes são reconhecidos limites específicos à soberania territorial que sobre eles se projeta, em nome da novidade desses mesmos espaços – como é o caso das águas arquipelágicas, que, para serem recentemente reconhecidas, tiveram de integrar mais severas limitações na aplicação da soberania do Estado arquipelágico em comparação com outros espaços marítimos “mais soberanos” – ou em nome de necessidades relevantes no plano da segurança da atividade internacional ou na própria subsistência dos respetivos recursos biológicos ou naturais – como é o caso das restrições que certas organizações internacionais com atribuições marítimas impõem, como sucede com a UE, quer através da adoção de procedimentos de segurança na navegação, quer através do estabelecimento de limites máximos de captura para preservação de espécies em perigo de extinção.
O percurso, nesta como noutras matérias, tem sido o da progressiva limitação quantitativa da soberania estadual, em ordem à preservação de tais espaços, bem como das atividades que neles podem ser desenvolvidas, tarefa que tem sido atribuída ao Direito Internacional Público.
V. O espaço terrestre corresponde à massa de terra seca, continental ou insular, onde o Estado, os seus órgãos e os respetivos cidadãos desenvolvem a sua atividade, espaço que, não obstante aquela caracterização física, pode ainda incluir massas líquidas, assim globalmente distribuídas:
– a terra seca: a porção de terra que se encontra acima do nível médio das águas;
– os cursos fluviais: as porções de água doce, assistidas de corrente circulatória, que percorrem os meandros da terra seca;
– os lagos e lagoas: as porções de água doce (nalguns casos de regime internacional e não meramente interno), sem corrente circulatória, que se encerram em espaços delimitados por terra seca.
VI. O espaço marítimo abrange a porção de água salgada que circunda o território terrestre, nalguns casos podendo abranger ainda o solo e o sub-solo marítimos, de acordo com as seguintes subcategorias:
– as águas interiores: a porção de água salgada até ao limite interno do mar territorial;
– o mar territorial: a porção de água salgada entre a linha de baixa-mar e o limite exterior das 12 milhas, ou a partir do limite exterior das águas interiores, quando seja caso disso, no que também se inclui o solo e o subsolo subjacentes, ainda nesta categoria se considerando, em certos casos, o regime especial dos estreitos internacionais;
– a plataforma continental: o solo e o subsolo marítimos até às 200 milhas ou ao bordo exterior da plataforma continental, que não deve exceder as 350 milhas;
– as águas arquipelágicas: a massa de água compreendida entre a linha da baixa-mar e o perímetro arquipelágico exterior, nos casos de Estados totalmente constituídos por ilhas, nelas se exercendo poderes preferenciais de aproveitamento de pesca, mas apenas concorrentes na navegação e na instalação de cabos e oleodutos, numa situação em que se registam significativos limites à soberania marítima.
VII. O espaço aéreo abrange a camada de ar sobrejacente aos espaços terrestres e marítimos submetidos à soberania estadual, até a um limite superior a partir do qual se considera existir o espaço exterior, aí vigorando um regime internacional, e não já de soberania interna.
Assim, todo o espaço aéreo nacional está submetido à ação do Estado, que pode realizar o seu aproveitamento, autorizando e impedindo a circulação das aeronaves, tal como outras eventuais utilizações.
O principal título jurídico deste tipo de espaço vem a ser o Direito Interno de cada Estado a que respeita, mas também é possível que essas indicações sejam complementadas por outros títulos jurídicos, internos e internacionais.
Alguns desses princípios e preceitos considerados aplicáveis encontram-se em disposições da CNUDM que versam sobre os espaços marítimos que genericamente se adequam à soberania estadual, este tratado internacional acessoriamente avançando para a definição de regras aplicáveis a espaços que não têm a consistência daqueles, como é o que se passa com o espaço aéreo nacional.
O mais relevante instrumento internacional – porque especificamente concebido para regular os espaços aéreos nacionais – acaba indiscutivelmente por ser a CCACI, a qual estabeleceu, desde 7 de dezembro de 1944, as normas e os princípios fundamentais em matéria de Direito Aéreo, na base da partilha das diversas soberanias nacionais.
Este espaço aéreo nacional não deve ser confundido com uma outra qualidade de espaço aéreo – este já internacional – que corresponde à massa de ar, até ao limite inferior do espaço exterior, em que se assinala um regime puramente internacional, sendo a projeção superior de espaços terrestres ou marítimos onde não se exerce qualquer soberania territorial.
VIII. O território do Estado, que se compõe por estes diversos espaços, naturalisticamente diferenciados, não permite ainda determinar a totalidade das situações de exercício do poder estadual.
É possível observar casos em que existem poderes menos intensos, que não são de soberania, mas que expressam, todavia, importantes vias de aproveitamento ou exploração, para lá dos poderes de jurisdição e de fiscalização, numa por vezes intrincada rede de direitos e deveres:
– a zona contígua: espaço marítimo delimitado entre as 12 e as 24 milhas, a seguir ao mar territorial, em que o Estado costeiro pode exercer poderes de fiscalização com vista a evitar ou reprimir violações às suas
leis e regulamentos internos;
– a zona económica exclusiva: espaço marítimo delimitado entre as 12 e as 200 milhas, a seguir ao mar territorial, nela o Estado exercendo direitos preferenciais de aproveitamento dos recursos biológicos vivos aí existentes, para além de poderes de jurisdição e de fiscalização.
IX. Como o Estado igualmente assume uma vertente de relacionamento internacional, é ainda apropriado considerar que lhe está permitido um uso livre, dentro dos limites gerais estabelecidos pelo Direito Internacional, dos espaços internacionais184, que são também de três naturezas:
– ou espaços terrestres, em que o Estado pode desenvolver diversas atividades em igualdade e liberdade com os outros Estados, situação que atualmente apenas se exemplifica pela Antártida, dado o completo aproveitamento dos espaços terrestres pelas diversas autoridades estaduais que foram gradualmente ocupando as faixas de terra seca, no Globo progressivamente descobertas;
– ou espaços marítimos, neles o Estado podendo fazer navegar navios que arvoram a sua bandeira ou desenvolver quaisquer atividades permitidas, podendo tais espaços corresponder ao alto mar, à zona económica exclusiva (considerando apenas a vertente de navegação) e à área;
– ou espaços aéreos, em que o Estado pode efetuar os aproveitamentos inerentes à atividade aeronáutica e à atividade radioelétrica, concretizando-se tais espaços no espaço aéreo internacional e no espaço exterior.
