1. O Princípio da Separação dos Poderes

Este princípio consiste numa dupla distinção: a distinção intelectual das funções do Estado, e a política dos órgãos que devem desempenhar tais funções – entendendo-se que para cada função deve existir um órgão próprio, diferente dos demais, ou um conjunto de órgãos próprios.

No campo do Direito Administrativo, o princípio da separação de poderes visou retirar aos Tribunais a função administrativa, uma vez que até aí, havia confusão entre as duas funções e os respectivos órgãos. Foi a separação entre a Administração e a Justiça.

São três os corolários do princípio da separação dos poderes:

a)      A separação dos órgãos administrativos e judiciais: Isto significa que têm de existir órgãos administrativos dedicados ao exercício da função administrativa, e órgãos dedicados ao exercício da função jurisdicional. A separação das funções tem de traduzir-se numa separação de órgãos.

b)      A incompatibilidade das magistraturas: não basta porém, que haja órgãos diferentes: é necessário estabelecer, além disso, que nenhuma pessoa possa simultaneamente desempenhar funções em órgãos administrativos e judiciais.

c)      A independência recíproca da Administração e da Justiça: a autoridade administrativa é independente da judiciária: uma delas não pode sobrestar na acção da outra, nem pode pôr-lhe embaraço ou limite. Este princípio, desdobra-se por sua vez, em dois aspectos: (a) independência da Justiça perante a Administração, significa ele que a autoridade administrativa não pode dar ordens à autoridade judiciária, nem pode invadir a sua esfera de jurisdição: a Administração Pública não pode dar ordens aos Tribunais, nem pode decidir questões de competência dos Tribunais. Para assegurar este princípio, existem dois mecanismos jurídicos: o sistema de garantias da independência da magistratura, e a regra legal de que todos os actos praticados pela Administração Pública em matéria da competência dos Tribunais Judiciais, são actos nulos e de nenhum efeito, por estarem viciados por usurpação de poder (art. 133º/2 CPA). (b) independência da Administração perante a Justiça, que significa que o poder judicial não pode dar ordens ao poder administrativo, salvo num caso excepcional, que é o do habeas corpus (art. 31º CRP).

2. O Poder Administrativo

A Administração Pública é um poder, fazendo parte daquilo a que se costuma chamar os poderes públicos. A Administração Pública do Estado corresponde ao poder executivo: o poder legislativo e o poder judicial não coincidem com a Administração Pública.

Falar em poder executivo, de modo a englobar nele também as autarquias locais e outras entidades, não é adequado. Assim, preferível usar a expressão poder administrativo, que compreende de um lado o poder executivo do Estado e do outro as entidades públicas administrativas não estaduais.

A Administração Pública é, efectivamente, uma autoridade, um poder público – é o Poder Administrativo.

3. Manifestações do Poder Administrativo

As principais manifestações do poder administrativo são quatro:

a)      O Poder Regulamentar:

A Administração Pública, tem o poder de fazer regulamentos, a que chamamos “poder regulamentar” e outros autores denominam de faculdade regulamentaria.

Estes regulamentos que a Administração Pública tem o Direito de elaborar são considerados como uma fonte de Direito (autónoma).

A Administração Pública goza de um poder regulamentar, porque é poder, e com tal, ela tem o direito de definir genericamente em que sentido vai aplicar a lei. A Administração Pública tem de respeitar as leis, tem de as executar: por isso ao poder administrativo do Estado se chama tradicionalmente poder executivo. Mas porque é poder, tem a faculdade de definir previamente, em termos genéricos e abstractos, em que sentido é que vai interpretar e aplicar as leis em vigor: e isso, fá-lo justamente elaborando regulamentos.

b)      O Poder de Decisão Unilateral, art. 100º CPA:

Enquanto no regulamento a Administração Pública nos aparece a fazer normas gerais e abstractas, embora inferiores à lei, aqui a Administração Pública aparece-nos a resolver casos concretos.

Este poder é um poder unilateral, quer dizer, a Administração Pública pode exercê-lo por exclusiva autoridade sua, e sem necessidade de obter acordo (prévio ou à posteriori) do interessado.

A Administração, perante um caso concreto, em que é preciso definir a situação, a Administração Pública tem por lei o poder de definir unilateralmente o Direito aplicável. E esta definição unilateral das Administração Pública é obrigatória para os particulares. Por isso, a Administração é um poder.

Por exemplo: é a Administração que determina o montante do imposto devido por cada contribuinte.

A Administração declara o Direito no caso concreto, e essa declaração tem valor jurídico e é obrigatória, não só para os serviços públicos e para os funcionários subalternos, mas também para todos os particulares.

Pode a lei exigir, e muitas vezes exige, que os interessados sejam ouvidos pela Administração antes desta tomar a sua decisão final.

Pode também a lei facultar, e na realidade faculta, aos particulares a possibilidade de apresentarem reclamações ou recursos graciosos, designadamente recursos hierárquicos, contra as decisões da Administração Pública.

Pode a lei, e permite, que os interessados recorram das decisões unilaterais da Administração Pública para os Tribunais Administrativos, a fim de obterem a anulação dessas decisões no caso de serem ilegais. A Administração decide, e só depois é que o particular pode recorrer da decisão. E não é a Administração que tem de ir a Tribunal para legitimar a decisão que tomou: é o particular que tem de ir a Tribunal para impugnar a decisão tomada pela Administração.

c)      O Privilégio da Execução Prévia (art. 149º/2 CPA):

Consiste este outro poder, na faculdade que a lei dá à Administração Pública de impor coactivamente aos particulares as decisões unilaterais que tiver tomado.

O recurso contencioso de anulação não tem em regra efeito suspensivo, o que significa que enquanto vai decorrendo o processo contencioso em que se discute se o acto administrativo é legal ou ilegal, o particular tem de cumprir o acto, se não o cumprir, a Administração Pública pode impor coactivamente o seu acatamento.

Isto quer dizer, portanto, que a Administração dispõe de dois privilégios:

  • Na fase declaratória, o privilégio de definir unilateralmente o Direito no caso concreto, sem necessidade duma declaração judicial;
  • Na fase executória, o privilégio de executar o Direito por via administrativa, sem qualquer intervenção do Tribunal. É o poder administrativo na sua máxima pujança: é a plenitude potestatis.

d)      Regime Especial dos Contractos Administrativos:

Um contracto administrativo, é um acordo de vontades em que a Administração Pública fica sujeita a um regime jurídico especial, diferente daquele que existe no Direito Civil.

E de novo, nesta matéria, como é próprio do Direito Administrativo, esse regime é diferente para mais, e para menos. Para mais, porque a Administração Pública fica a dispor de prerrogativas ou privilégios de que as partes nos contractos civis não dispõem; e para menos, no sentido de que a Administração Pública também fica sujeita a restrições e a deveres especiais, que não existem em regra nos contractos civis.

4. Corolários do Poder Administrativo

a)      Independência da Administração perante a Justiça: existem vários mecanismos jurídicos para o assegurar.

Em primeiro lugar, os Tribunais Comuns são incompetentes para se pronunciarem sobre questões administrativas.

Em segundo lugar, o regime dos conflitos de jurisdição permite retirar a um Tribunal Judicial, uma questão administrativa que erradamente nele esteja a decorrer.

Em terceiro lugar, devemos mencionar aqui a chamada garantia administrativa, consiste no privilégio conferido por lei às autoridades administrativas de não poderem ser demandadas criminalmente nos Tribunais Judiciais, sem prévia autorização do Governo.

b)      Foro Administrativo: ou seja, a entrega de competência contenciosa para julgar os litígios administrativos não já aos Tribunais Judiciais mas aos Tribunais Administrativos.

c)      Tribunal de Conflitos: é um Tribunal Superior, de existência aliás intermitente (só funciona quando surge um conflito), que tem uma composição mista, normalmente paritária, dos juízes dos Tribunais Judiciais e de juízes de Tribunais Administrativos, e que se destina a decidir em última instância os conflitos de jurisdição que sejam entre as autoridades administrativas e o poder judicial.