Introdução à Auditoria Governamental

Não estão disponíveis, de forma detalhada e clara, na literatura técnica nacional, informações a respeito da história dessa actividade profissional, que é a auditoria. Sobre a origem da actividade de auditoria, menciona-se, apenas, que existem notícias de acções dessa natureza praticadas pelos sumérios.

Mesmo em manuais e publicações de auditoria de outros países mais desenvolvidos, encontram-se apenas referências esparsas sobre o tema. Alguns afirmam que a auditoria é uma técnica contável e, como tal, surgiu a partir do momento em que terceiros começaram a analisar e emitir opinião independente sobre os demonstrativos elaborados pela Contabilidade.

Segundo Sandroni (1989, p. 72), em 200 a.C., na república Romana, as contas governamentais eram apresentadas na forma de lucros e perdas e eram constantemente fiscalizadas pelos magistrados romanos encarregados das finanças, os quais eram denominados questores.

Com efeito, uma actividade similar à auditoria foi realizada durante o império romano, já que era comum os imperadores encarregarem funcionários de inspeccionarem a contabilidade das diversas províncias. As cartas de Plínio a Tarjano relatam sobre inspecções contáveis nas colónias, como lembra Cherman (2002, p. 5). Todavia, a actividade de auditoria nos moldes que se conhece nos dias actuais teve seu inicio na Inglaterra nos idos do século XIX, em decorrência da revolução industrial verificada alguns anos antes. Era necessário auditar as novas corporações que substituíam a produção artesanal. É notório que a auditoria desenvolve-se no Reino Unido e é difundida para outros países, principalmente Canadá e os Estados Unidos, que, em face de desenvolvimento económico, aprimoraram enormemente essa nova técnica.

A Enciclopédia Britânica, segundo Franco e Marra (1995, p. 24), menciona que, mesmo de forma não muito sistemática, até o reinado da Rainha Elizabeth as contas públicas já eram objecto de exame. Antes mesmo de 1559, esse serviço era realizado pelo auditor do tesouro, denominado Controlador Geral do Tesouro Público, cujo cargo foi criado em 1314, ou por auditores da receita pública.

Conforme Costa (op. cit. p. 24), em 1547, foi publicado um livro em inglês de autor anónimo, que tratava da escrituração comercial e que se dirigia, entre outros, aos auditores.

Já o Escritório de Controlador e Auditor Geral da Inglaterra foi formalmente estabelecido em 1866. Vale mencionar que, no século XIII, na Inglaterra, durante o reinado de Eduardo I surge o termo auditor.

Mas, em uma tentativa de resgatar a origem da auditoria na forma de actividade profissional, pode-se dizer que o seu surgimento e desenvolvimento estão directamente ligados à relação de propriedade e de capital, sendo provável a ocorrência das seguintes fases: a acumulação de riqueza pelo homem, formando um património; a distância entre o proprietário e o património; a guarda por terceiros; a necessidade de controle; a necessidade de se obter informações e de se confirmar a adequação dessas informações; e, por fim, a necessidade de uma opinião independente.

É evidente que a origem da auditoria, mais precisamente da Auditoria Contável, advém do momento em que o homem passa a acumular riquezas, constituindo, assim, um património. Com o constante aumento desse património ou mesmo o aparecimento de novas fontes de riqueza, o proprietário passa a permanecer durante muito tempo longe do seu acompanhamento directo, surgindo de a necessidade de a sua guarda ser realizada por terceiros, evidentemente com a devida confiança e responsabilidade delegadas pelo proprietário e assumidas por terceiros –relação de accountability.

Consequentemente, por ter seu património sob a guarda de um responsável, tornou-se necessário que o proprietário implantasse determinados controles para que, mesmo distante, pudesse acompanhar e se certificar do fiel cumprimento pelo responsável de suas determinações. Entre esses controles, é fácil identificar que a informação tempestiva e adequada deveria configurar entre os principais.

Mas as informações eram de facto adequadas e fidedignas?

Com o surgimento dessa dúvida, tornou-se imperioso que o proprietário atribuísse uma outra responsabilidade a um agente independente da relação proprietário – responsável. Este teria a incumbência de emitir uma opinião sobre a adequação das informações apresentadas ao proprietário pelo responsável da guarda do património. Esse agente independente, então, seria o auditor.

Auditoria Governamental

A Auditoria Governamental contempla um campo de especialização da auditoria, voltada para a Administração Pública (Directa e Indirecta), compreendendo a auditoria interna e externa, envolvendo directamente o património e/ou o interesse público. Apresenta duas vertentes:

  • Auditoria tributária/fiscal: realizada pelo Governo sobre o património privado com a finalidade de identificar e corrigir as atitudes contributivas, principalmente nas áreas dos impostos, taxas e contribuições (INSS, IRPS, IRPC, etc.);
  • Auditoria de gestão pública: realizada pelo Estado visando ao controle de sua gestão, observando, além dos princípios de auditoria geral, aqueles que norteiam a Administração Pública: moralidade, publicidade, impessoalidade, economicidade e eficiência.

A Auditoria Governamental que vamos abordar é a de Gestão Pública, ou seja, uma actividade de avaliação voltada para o exame, visando à comprovação da legalidade e legitimidade, adequação dos sistemas de Controles Internos e dos resultados obtidos quanto aos aspectos da economicidade, eficiência e eficácia da aplicação dos recursos públicos. Busca corrigir o desperdício, a improbidade, a negligência e a omissão, e ainda, principalmente, antecipando-se a essas ocorrências, garantir os resultados pretendidos, destacando os impactos e benefícios sociais advindos.

O Macro ambiente da Auditoria Governamental compreende:

  • Pessoas: ordenadores de despesas, arrecadadores de recursos, dirigentes de entidades, responsáveis pela guarda de bens e valores;
  • Recursos: financeiros, humanos, materiais, tecnológicos;
  • Sistemas: financeiro, orçamentário, contável, patrimonial, material, legislação, pessoal;
  • Organizações: Unidades da Administração Directa e Entidades da Administração Indirecta;
  • Órgãos de controle: Controladoria, Tribunal de Contas (Tribunal Administrativo), Tribunais de Contas dos Estados e Municípios, Controladoria Geral, Unidades de Auditoria das Entidades da Administração Indirecta, Auditores Independentes;
  • Clientes: Governo e Sociedade.

Finalidade da Auditoria Governamental

A Auditoria Governamental tem como finalidade comprovar a legalidade e legitimidade e avaliar os resultados, quanto à economicidade, eficiência e eficácia da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nas unidades da administração directa e entidades supervisionadas da Administração Pública, bem como a aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado, dando suporte ao pleno exercício da supervisão ministerial, considerando-se os seguintes aspectos:

  • Observância da legislação específica e normas correlatas;
  • Execução dos programas de governo, dos contratos, convénios, acordos, ajustes e outros instrumentos congéneres;
  • Cumprimento, pelos órgãos e entidades, dos princípios fundamentais de planeamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle;
  • Desempenho administrativo e operacional das unidades da administração directa e entidades supervisionadas;
  • Controle e utilização dos bens e valores sob uso e guarda dos administradores ou gestores;
  • Exame e avaliação das transferências e a aplicação dos recursos orçamentários e financeiros das unidades da administração directa e entidades supervisionadas; e
  • Verificação e avaliação dos sistemas de informações e a utilização dos recursos computacionais das unidades da administração directa e entidades supervisionadas.

Objectivos da Auditoria Governamental

A Auditoria Governamental tem por objectivo examinar a regularidade e avaliar a eficiência da gestão administrativa e dos resultados alcançados, bem como apresentar subsídios para o aperfeiçoamento dos procedimentos administrativos e controles internos das unidades da administração directa e indirecta. Constituem objectos do exame de auditoria:

  • Os sistemas administrativo e operacional de controle interno utilizados na gestão orçamentária, financeira e patrimonial;
  • A execução dos planos, programas, projectos e actividades que envolvam recursos públicos;
  • A aplicação dos recursos transferidos pelo Estado a entidades públicas ou privadas;
  • Os contratos firmados por gestores públicos com entidades privadas para prestação de serviços, execução de obras e fornecimento de materiais;
  • Os processos de licitação, sua dispensa ou inexigibilidade;
  • Os instrumentos e sistemas de guarda e conservação dos bens e do património sob responsabilidade das unidades da administração directa e entidades supervisionadas;
  • Os actos administrativos que resultem em direitos e obrigações para o Poder Público, em especial os relacionados com a contratação de empréstimos internos ou externos e com a concessão de avais;
  • A arrecadação e a restituição de receitas de tributos estaduais/provinciais.

Abrangência da Auditoria Governamental

A abrangência de actuação da Auditoria Governamental inclui as actividades de gestão das unidades da Administração Directa, entidades da Administração Indirecta, programas de trabalho, recursos e sistemas de controles administrativo, operacional e contável.

Estão sujeitos à auditoria, mediante prestação ou tornada de contas, pessoas, nos diferentes níveis de responsabilidade, unidades da administração directa, entidades da administração indirecta, programas e projectos de governo, contratos de gestão e recursos.

Pessoas

Mediante Tomada de Contas

I – os ordenadores de despesas das unidades da administração directa;
II – aqueles que arrecadarem, gerirem ou guardarem dinheiros, valores e bens do Estado, ou que por eles respondam; e
III – aqueles que, estipendiados ou não pelos cofres públicos, por acção ou omissão derem causa a perda, subtracção, extravio ou estrago de valores, bens e materiais do Estado pelos quais sejam responsáveis.

Mediante Prestação de Contas

I – os dirigentes das entidades da Administração directa; e
II – os responsáveis por entidades ou organizações, de direito público ou privado, que se utilizem de contribuições para fins sociais, recebam subvenções ou transferências à conta do Tesouro.