1. A Sentença no Recurso Contencioso de Anulação

A sentença é o acto final do processo.

O recurso contencioso é um verdadeiro processo de natureza jurisdicional, através do qual o Tribunal exerce a função jurisdicional do Estado e, por isso, culmina no acto jurisdicional típico, que é a sentença.

Se o Tribunal conclui que o recorrente não tem razão, nega o provimento ao recurso.

Se o Tribunal entende o contrário, isto é, que o recorrente tem razão, concede provimento ao recurso. E das duas uma:

  • Ou o acto recorrido é anulável, e o Tribunal anula-o;
  • Ou o acto recorrido é nulo ou inexistente, e o Tribunal declara a sua nulidade ou inexistência.

A sentença anulatória tem a natureza jurídica de uma sentença constitutiva; a sentença que declara a nulidade ou a inexistência tem a natureza jurídica de uma sentença meramente declarativa.

2. Os Efeitos da Sentença: Efeitos processuais, o Caso Julgado

Os efeitos processuais, definem-se precisamente nos termos em que são definidos em processo civil. Dentre os efeitos processuais, o mais importante é o caso julgado ou efeito de caso julgado.

“Caso julgado” é a autoridade especial que a sentença adquire quando já não é susceptível de recurso ordinário. A sentença transitada em julgado é como se fosse verdade: res judicata pro veritate habetur.

As principais características do caso julgado, são sete:

a) Imodificabilidade: uma sentença que constitui caso julgado não pode ser alterada por modificação do critério do juiz;

b) Irrepetibilidade não se pode propor uma nova causa sobre o mesmo assunto;

c) Imunidade: o caso julgado é imune às modificações impostas por lei, ainda que retroactiva (art. 282º/3 CRP);

d) Superioridade: se houver duas ou mais decisões de autoridade em conflito, prevalece aquela que revestir força de caso julgado (art. 205º/2 CRP);

e) Obrigatoriedade: o que tiver sido decidido por sentença com força de caso julgado é obrigatório para todas as autoridade púbicas e privadas, e deve ser respeitado (art. 205º/2 CRP);

f) Executoriedade: se o conteúdo da sentença for exequível, o que nela se tiver decidido deve ser executado, sob pena de sanções contra os responsáveis pela inexecução (art. 210º/3 CRP);

g) Invocabilidade: o caso julgado pode ser invocado a favor de todos aqueles que dele beneficiem e contra todos aqueles a quem seja oponível.

De entre os vários problemas que se suscitam acerca da eficácia objectiva do caso julgado, dois há que merecem referência especial.

Em primeiro lugar, “o que constitui caso julgado é a decisão e não os motivos ou fundamentos dela”. Porque a sentença constitui caso julgado nos precisos limites e termos em que julga (art. 673º – Alcance do caso julgado CPC:

A sentença constitui caso julgado nos precisos limites e termos em que julga: se a parte decaiu por não estar verificada uma condição, por não ter decorrido um prazo ou por não ter sido praticado determinado facto, a sentença não obsta a que o pedido se renove quando a condição se verifique, o prazo se preencha ou o facto se pratique).

Em segundo lugar, a imutabilidade da decisão só abrange a causa de pedir invocada e conhecida pelo Tribunal.

Em relação a que pessoas é que a sentença tem autoridade de caso julgado (eficácia subjectiva)?

Esta questão tem duas respostas possíveis:

a)      O caso julgado só tem eficácia em relação às pessoas que participaram no processo como partes: é a solução da eficácia “inter partes”;

b)      O caso julgado tem eficácia não apenas entre as partes mas em relação a todas as pessoas que possam ser beneficiadas ou prejudicadas com a decisão jurisdicional: é a solução da eficácia “erga omnes”.

3. Efeitos Substantivos

Os efeitos substantivos, variam naturalmente conforme o tipo de sentença.

Se a sentença nega o provimento ao recurso, o seu efeito é o de confirmar a validade do acto administrativo recorrido. É aquilo a que se pode chamar o efeito confirmativo.

Se a sentença concede provimento ao recurso, de duas uma:

  • Ou declara a nulidade do acto e estamos perante o efeito declarativo;
  • Ou anula o acto e produz o chamado efeito anulatório, que consiste na eliminação retroactiva do acto administrativo. Isto é, os efeitos da sentença retroagem ao momento da prática do acto administrativo;
  • Juntamente com o efeito declarativo ou anulatório, produz-se ainda um outro efeito da maior importância: o efeito executório: da sentença que conceda provimento ao recurso resulta, nos termos da lei, para a Administração activa, o dever de extrair todas as consequências jurídicas da anulação ou declaração de nulidade ou de inexistência decretada pelo Tribunal ou, por outras palavras, o dever jurídico de executar a sentença do Tribunal Administrativo.

4. O Dever de Executar

O DL n.º 256-A/77, de 17 de Junho, cujos arts. 5º a 12º regulam minuciosamente esta matéria.

O problema da execução da execução das sentenças dos Tribunais Administrativos, num sistema como o nosso, que é um sistema de administração executiva ou de tipo francês, e sobretudo pelo que toca à execução das sentenças anulatórias em recurso de anulação, é difícil e complexo, e da sua boa ou má solução depende a existência ou inexistência do Estado de Direito.

É um problema difícil e complexo por duas ordens de razões:

  • O contencioso administrativo está organizado neste tipo de sistema como um contencioso de anulação, ou seja, como um contencioso que se limita a anular os actos ilegais, sem que o Tribunal deva ou possa extrair dessa anulação qualquer consequência. O Tribunal, no caso de considerar o acto ilegal ou inválido, limita-se a anular o acto.
  • É a Administração, que perdeu o recurso, quem vai ter de, com boa fé e boa vontade, executar uma sentença contra si própria.

Aqui transparecem as dificuldades deste problema:

  • Dificuldade jurídica: que consiste em apurar quais são as consequências jurídicas da execução de uma sentença de anulação de um acto administrativo;
  • Dificuldade prática: que consiste em não poder usar da força pública contra o poder executivo, a Administração.

O problema da execução das sentenças dos Tribunais Administrativos desdobra-se em cinco aspectos fundamentais:

a)      A quem compete executar as sentenças dos Tribunais Administrativos;

b)      Qual o conteúdo do dever de executar;

c)      Em que casos é legítimo a inexecução;

d)      De que garantias dispõem os particulares contra a inexecução ilícita;

e)      Como assegurar a plena eficácia destas garantias.

5. Titularidade do Dever de Executar

O dever de executar compete à Administração activa, ao poder executivo. A este dever de executar corresponde, do lado do particular que obteve vencimento no recurso contencioso de anulação, um Direito Subjectivo, que é o direito à execução. O particular tem o direito de exigir à Administração Pública a execução da sentença proferida a seu favor. O particular é, aqui, titular de um Direito Subjectivo, e não de um simples interesse legítimo.

Do preceituado no art. 5º/1 e 2 DL 256-A/77 resulta que a regra geral e a de que o dever de executar recai sobre o órgão que tiver praticado o acto anulado.

Este dever de executar nasce para Administração Pública no momento do trânsito em julgado da sentença. A lei ordena ao órgão ou órgãos competentes que cumpram espontaneamente esse dever no prazo de trinta dias a contar do trânsito em julgado da sentença (art. 5º/1 DL 256-A/77).

Quando a lei diz que esses órgãos devem cumprir a sentença espontaneamente isto significa que eles têm o dever de a cumprir mesmo que o particular não requeira esse cumprimento.

Pode, contudo, acontecer que a Administração não cumpra espontaneamente o dever de executar a sentença. Neste caso, o particular interessado, aquele que obteve o vencimento no recurso, pode requerer ao órgão competente que execute a sentença, e dispõe de um prazo bastante longo para o fazer: três anos a contar do trânsito em julgado da sentença (art. 96º/1 LPTA). E a partir do momento em que fizer, a Administração tem 60 dias para cumprir integralmente a sentença, salvo se entender que está dispensada de o fazer por causa legítima de inexecução (art. 6º/1 DL 256-A/77).

6. Conteúdo do Dever de Executar

O dever de executar consiste no dever de extrair todas as consequências jurídicas da anulação decretada pelo Tribunal. É um dever que se traduz para a Administração activa na obrigação de praticar todos os actos jurídicos e todas as operações materiais que sejam necessárias à reintegração da ordem jurídica violada.

Em que consiste essa reintegração da ordem jurídica violada?

A este respeito, existem duas concepções:

1) A Concepção tradicional: a reintegração da ordem jurídica violada consistiria no dever de repor o particular na situação anterior à prática do acto ilegal.

2) A concepção mais recente: a reintegração da ordem jurídica violada tem de traduzir-se, não no dever legal de repor o particular na situação anterior à prática do acto ilegal, mas sim no dever de reconstituir a situação que actualmente existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado. É o que se chama a reconstituição da situação actual hipotética.

A reintegração da ordem jurídica violada consiste, não na reconstituição da situação anterior à prática do acto ilegal, mas sim na reconstituição da situação actual hipotética.

O conteúdo da execução de uma sentença anulatória se consubstancia sempre em três aspectos:

  1. A substituição do acto anulado por outro que seja válido, sobre o mesmo assunto;
  2. A supressão dos efeitos do acto anulado, sejam eles positivos ou negativos;
  3. A eliminação dos actos consequentes do acto anulado.

Actos consequentes são os actos praticados ou dotados de certo conteúdo em virtude da prática de um acto administrativo anterior.

Os actos consequentes são nulos por efeito automático da anulação do acto-base. Uma vez anulado um determinado acto administrativo, automaticamente caducam todos os actos dele consequentes. Quer dizer, o particular que obteve a anulação do acto-base não necessita de interpor recurso contencioso de todos os actos consequentes, uma vez que eles caducam automaticamente por força da lei.

7. Causas Legítimas de Inexecução

O dever de executar uma sentença anulatória cessa quando se esteja perante uma causa legítima de inexecução.

As causas legítimas de inexecução, são situações excepcionais que tornam lícita a inexecução de uma sentença, obrigando, no entanto, a Administração a pagar uma indemnização compensatória ao titular do direito à execução.

O art. 6º/2 do DL 256-A/77, diz o seguinte: “Só constituem causa legítima de inexecução a impossibilidade e o grave prejuízo para o interesse público no cumprimento da sentença”.

Temos, portanto, dois casos em que a Administração Pública pode legitimamente não executar uma sentença anulatória de um acto ilegal:

a)      A situação em que se verifica que o cumprimento da sentença é impossível;

b)      A situação em que se verifica que do cumprimento da sentença decorreria um grave prejuízo para o interesse público.

A primeira das situações referidas justifica-se por razões óbvias: se a execução é impossível, obviamente não se pode executar a sentença. Como diziam os romanos, “ad impossibilia nemo tenetur” – ninguém é obrigado a fazer aquilo que é impossível.

A segunda excepção é ditada por razões pragmáticas e de bom senso. Há casos em que a Administração Pública não deve executar uma sentença por mais que isso corresponda logicamente a uma exigência do princípio da legalidade.

Em determinadas situações melindrosas é necessário, por razões pragmáticas, deixar aberta uma porta para a inexecução de certas sentenças, embora com a obrigação de indemnizar o lesado.

Deve-se notar que o DL 256-A/77 estabelece no art. 6º/5, que quando a execução da sentença consiste no pagamento de quantia certa não é invocável causa legítima de inexecução.

Nos termos do art. 7º do mesmo diploma, se o particular não concordar com a invocação feita pela Administração de que existe uma causa legítima de inexecução, pode dirigir-se ao Tribunal competente pedindo que aprecie o caso e declare a inexecução. Se o particular concordar com a invocação feita pela Administração de que existe causa legítima de inexecução, pode requerer ao Tribunal Administrativo competente para que lhe fixe a indemnização a que tem direito por não executar a sentença.

O prazo para pedir ao Tribunal a declaração de inexistência de causa legítimas de inexecução, ou para pedir a fixação da indemnização, é de dois meses ou de um ano, conforme a Administração invoque ou não causa legítima de inexecução (art. 96º/2 LPTA).

8. Garantias Contra a Inexecução Ilícita

Para que se verifique a inexecução ilícita de uma sentença, é necessário:

a)      Que a Administração Pública não cumpra, não execute a sentença;

b)      Que não exista, naquele caso, nenhuma causa legítima de inexecução.

Está-se, portanto, perante uma inexecução ilícita. Neste caso, as garantias que a ordem jurídica pode pôr ao serviço do particular são os três tipos, embora no nosso Direito só duas delas estejam consagradas:

a)      O poder jurisdicional de substituição:

O poder que a lei dá ao Tribunal de se substituir à Administração Pública e de praticar, ele, os actos devidos pela Administração.

No nosso Direito, este poder de substituição não existe, e não existe porque o nosso sistema administrativo é um sistema de administração executiva ou de tipo francês, em que os Tribunais não podem substituir-se à Administração praticando os actos da competência desta.

Em todo o caso, há que chamar a atenção para o art. 9º/4 DL 256-A/77.

Por conseguinte, o Tribunal, embora não possa substituir-se à Administração activa, pode ordenar às autoridades que tenham poder hierárquico ou tutelar sobre o órgão competente, que exerçam os seus próprios poderes de substituição.

b)      Em segundo lugar, vem o chamado poder jurisdicional de declaração dos actos efectivos:

É o poder que consiste em o Tribunal fixar quais os actos que a Administração Pública fica obrigada a praticar em cumprimento da sentença.

A lei dá ao Tribunal o poder de declarar por sentença os actos devidos, para que a Administração Pública não possa alegar mais dúvidas. É o que se passa nos casos previstos no art. 9º/2 DL 256-A/77.

c)      A terceira garantia de que os particulares é a responsabilidade disciplinar, civil e penal dos órgãos ou agentes da Administração sobre quem recai o dever de executar:

Se eles persistem em não executar uma sentença que têm o dever de executar, ficam pessoalmente responsáveis, tanto do ponto de vista disciplinar, como civil e penal.

9. Eficácia das Garantias

Em última análise, se a Administração Pública teimosamente se colocar na posição de não cumprir a sentença, mantendo a situação de inexecução ilícita, só há uma saída para isto: justamente porque a Administração Pública é a detentora da força e “não se pode usar o machado de guerra contra quem o traz à cintura”, só há uma solução possível, que é aquela que existe também do Direito das Obrigações quando não se cumpre uma obrigação que seja insusceptível de execução específica – a responsabilidade civil, isto é, o pagamento de uma indemnização.

O DL 256-A/77, veio determinar no seu art. 6º/5 o seguinte:

“Quando a execução da sentença consistir no pagamento de quantia certa, não é invocável causa legítima de inexecução”.

Não há, pois, para a Administração, o direito de não pagar indemnizações a que seja condenada pelos Tribunais – e, nomeadamente, indemnizações devidas em consequência da inexecução ilícita das sentenças dos Tribunais Administrativos.