Consiste no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação. Resultam as seguintes características:
- A tutela administrativa pressupõe a existência de duas pessoas colectivas distintas: a pessoa colectiva tutelar, e a pessoa colectiva tutelada.
- Destas duas pessoas colectivas, uma é necessariamente uma pessoa colectiva pública. A segunda – a entidade tutelada – será igualmente, na maior parte dos casos, uma pessoa colectiva pública.
- Os poderes de tutela administrativa são poderes de intervenção na gestão de uma pessoa colectiva.
- O fim da tutela administrativa é assegurar, em nome da entidade tutelar, que a entidade tutelada cumpra as leis em vigor e garantir que sejam adoptadas soluções convenientes e oportunas para a prossecução do interesse público.
1. Figuras Afins
Em primeiro lugar, a tutela não se confunde com a hierarquia: este é um modo de organização situado no interior de cada pessoa colectiva pública, ao passo que a tutela administrativa assenta numa relação jurídica entre duas pessoas colectivas diferentes.
Em segundo lugar, tão-pouco se pode confundir a tutela administrativa com os poderes dos órgãos de controle jurisdicional da Administração Pública: porque a tutela administrativa é exercida por órgãos da Administração e não por Tribunais; e o seu desempenho traduz uma forma de exercício da função administrativa e não da função jurisdicional.
Em terceiro lugar, não se confunde a tutela administrativa com certos controles internos da Administração, tais como a sujeição a autorização ou aprovação por órgãos da mesma pessoa colectiva pública.
2. Espécies
Há que distinguir as principais espécies de tutela administrativa quanto ao fim e quanto ao conteúdo.
Quanto ao fim, a tutela administrativa desdobra-se em tutela de legalidade e tutela de mérito.
A “tutela de legalidade” é a que visa controlar a legalidade das decisões da entidade tutelada; a “tutela de mérito” é aquela que visa controlar o mérito das decisões administrativas da entidade tutelada.
Quando averiguamos da legalidade de uma decisão, nós estamos a apurar se essa decisão é ou não conforme à lei. Quando averiguamos do mérito de uma decisão, estamos a indagar se essa decisão, independentemente de ser legal ou não, é uma decisão conveniente ou inconveniente, etc.
Noutro plano, distinguem-se espécies de tutela administrativa quanto ao conteúdo:
a) Tutela integrativa: é aquela que consiste no poder de autorizar ou aprovar os actos da entidade tutelada. Distinguem-se em tutela integrativa à priori, que é aquela que consiste em autorizar a prática de actos, e tutela integrativa à posteriori, que é a que consiste no poder de aprovar actos da entidade tutelada. Tanto a autorização tutelar como a aprovação tutelar pode ser expressas ou tácitas; totais ou parciais; e puras, condicionais ou a termo. O que nunca podem é modificar o acto sujeito a apreciação pela entidade tutelar. Qualquer particular lesado por eventual ilegalidade da decisão deverá impugnar o acto da entidade tutelada, e não a autorização ou aprovação tutelar, salvo se estas estiverem, elas mesmas, inquinadas por vícios próprios que fundamentem a sua impugnação autónoma.
b) Tutela inspectiva: consiste no poder de fiscalização dos órgãos, serviços, documentos e contas da entidade tutelada – ou, se quisermos utilizar uma fórmula mais sintética, consiste no poder de fiscalização da organização e funcionamento da entidade tutelada.
c) Tutela sancionatória: consiste no poder de aplicar sanções por irregularidades que tenham sido detectadas na entidade tutelada.
d) Tutela revogatória: é o poder de revogar os actos administrativos praticados pela entidade tutelada. Só existe excepcionalmente, na tutela administrativa este poder.
e) Tutela substitutiva: é o poder da entidade tutelar se suprir as omissões da entidade tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os actos que forem legalmente devidos.
3. Regime Jurídico
Existe um princípio geral da maior importância em matéria de tutela administrativa, e que é este: a tutela administrativa não se presume, pelo que só existe quando a lei expressamente a prevê e nos precisos termos em que a lei estabelecer.
A tutela administrativa sobre as autarquias locais é hoje uma simples tutela de legalidade, pois já não há tutela de mérito sobre as autarquias locais (art. 242º/1 CRP e Lei 27/96).
A entidade tutelada tem legitimidade para impugnar, quer administrativa quer contenciosamente, os actos pelos quais a entidade tutelar exerça os seus poderes de tutela.
4. Natureza Jurídica da Tutela Administrativa
Há pelo menos três orientações quanto ao modo de conceber a natureza jurídica da tutela administrativa:
a) A tese da analogia com a tutela civil: a tutela administrativa seria no fundo uma figura bastante semelhante à tutela civil, tão semelhante que ambas se exprimiam pelo mesmo vocábulo – tutela. Tal como no Direito Civil a tutela visa prover ao suprimento de diversas incapacidades, assim também no Direito Administrativo o legislador terá sentido a necessidade de criar um mecanismo apto a prevenir ou remediar as deficiências várias que sempre têm lugar na actuação das entidades públicas menores ou subordinadas. A tutela administrativa, tal como a tutela civil, visaria portanto suprir as deficiências orgânicas ou funcionais das entidades tuteladas.
b) A tese da hierarquia enfraquecida: segundo esta opinião, a tutela administrativa é como uma hierarquia enfraquecida, ou melhor, os poderes tutelares são no fundo poderes hierárquicos enfraquecidos.
c) A tese do poder de controle: é a que actualmente se nos afigura mais adequada. Vistas as coisas a esta luz, a tutela administrativa não tem analogia relevante com a tutela civil, nem com a hierarquia enfraquecida, e constitui uma figura sui generis, com o Direito de cidade no conjunto dos conceitos e categorias do mundo jurídico, correspondendo à ideia de um poder de controle exercido por um órgão da administração sobre certas pessoas colectivas sujeitas à sua intervenção, para assegurar o respeito de determinados valores considerados essenciais.
Os poderes da tutela administrativa não se presumem, e por isso só existem quando a lei explicitamente os estabelece, ao contrário dos poderes hierárquicos que os presume existirem, portanto, a lei não surge para limitar poderes que sem ela seriam mais fortes, mas para conferir poderes que sem ela não existiriam de todo em todo. Os poderes tutelares não são poderes hierárquicos enfraquecidos ou quebrados pela autonomia.
