Provedor de Justiça

Estatuto, Natureza e Competências

I. Dentro do Título XII da CRM, o Provedor de Justiça é a terceira entidade referida, com um Capítulo III, precisamente com essa epígrafe.

Não obstante os artigos que o texto constitucional lhe reserva, muitos aspetos do seu regime são definidos pelo legislador ordinário, em cumprimento do mandato constitucional: “Os demais aspetos relativos ao estatuto, procedimentos e à estrutura organizativa de apoio ao Provedor de Justiça são fixados por lei”.

Coube à Lei do Provedor de Justiça (LPJ), aprovada pela L no 7/2006, de 16 de agosto, a incumbência de estabelecer “…a atuação, o estatuto, as competências e o processo de funcionamento do Provedor de Justiça”, num diploma com 39 artigos, assim repartidos:

– Capítulo I – Disposições gerais
– Capítulo II – Estatuto
– Capítulo III – Competências
– Capítulo IV – Processo
– Capítulo V – Gabinete do Provedor de Justiça

II. Todavia, é uma localização no mínimo discutível na medida em que o Provedor de Justiça é muito mais do que um órgão administrativo, comungando de três características fundamentais, sendo:

– um órgão do Estado;
– um órgão constitucional; e
– um órgão independente.

Tudo boas razões para que a sua localização na sistemática constitucional merecesse um melhor destino no seio dos direitos fundamentais.

Essa é uma conclusão inequívoca lendo a definição constitucional do Provedor de Justiça: “O Provedor de Justiça é um órgão que tem como função a garantia dos direitos dos cidadãos, a defesa da legalidade e da justiça na atuação da Administração Pública”.

Só assim também se explica o carácter independente e imparcial do exercício das suas funções – “O Provedor de Justiça é independente e imparcial no exercício das suas funções, devendo observância apenas à Constituição e às leis” –, além do dever de informação anual à Assembleia da República.

Como penhor dessa independência, frise-se ainda o facto de este cargo ser eleito pela Assembleia da República por maioria qualificada de dois terços: “O Provedor de Justiça é eleito pela Assembleia da República, por maioria de dois terços dos Deputados, pelo tempo que a lei determinar”.

III. O âmbito de atuação do Provedor de Justiça é amplo no seio da Administração Pública, em todas as suas vertentes: “As funções do Provedor de Justiça exercem-se no âmbito da atividade da Administração Pública a nível central, provincial, distrital e local, bem como municipal, das forças de defesa e segurança, institutos públicos, das empresas públicas e concessionárias de serviços públicos, das sociedades com capital maioritariamente público, dos serviços de exploração de bens do domínio público”.

Porém, o Provedor de Justiça não tem poderes decisórios e a sua “força” reside fundamentalmente no bem fundado das recomendações que possa fazer: “O Provedor de Justiça aprecia os casos que lhe são submetidos, sem poder decisório, e produz recomendações aos órgãos competentes para reparar ou prevenir ilegalidades ou injustiças”.

As poucas competências decisórias de que o Provedor de Justiça dispõe são instrumentais da sua atividade – como os poderes em matéria de instrução e de investigação – e é-lhe vedado interferir nos atos dos poderes públicos: “O Provedor de Justiça não tem competência para anular, revogar ou modificar os atos dos poderes públicos e a sua intervenção não suspende o decurso dos prazos de recurso, designadamente gracioso ou contencioso”.

Esta limitação é extrema ao ponto de a LPJ dizer algo que põe em risco a razão de ser da natureza do Provedor de Justiça, ao acantonar a sua ação ao reduto meramente administrativo, de que são exemplos ilustrativos estas duas disposições daquele diploma legal:

– “O âmbito de intervenção do Provedor de Justiça não abrange matérias sobre direitos humanos em geral, mas somente aquelas relacionadas com a atuação da Administração Pública no seu relacionamento com os administrados”;
– “Estão excluídos dos poderes de inspeção e fiscalização do Provedor de Justiça os órgãos de soberania, excetuando os atos praticados pelos respetivos titulares no domínio da Administração Pública”.

A queixa ao Provedor de Justiça

I. O que mais sobressai na atuação do Provedor de Justiça é a possibilidade de serem feitas queixas a respeito da violação de direitos fundamentais ou da legalidade em geral.

É assim que a LPJ organiza um procedimento de queixa ao Provedor de Justiça, com as seguintes fases:

– a iniciativa: do cidadão queixoso ou por iniciativa do próprio Provedor de Justiça;
– a apreciação preliminar: que traduz a avaliação sobre as queixas que devem prosseguir ou as que devem ser logo indeferidas;
– a instrução: fase em que os serviços do Provedor de Justiça pedem os elementos que considerem necessários para a decisão, além de outros procedimentos, como visitas, inspeções ou inquirições, havendo sempre o dever de cooperação por parte de todas as entidades públicas, civis e militares;
– a audiência prévia: antes de emitir a sua recomendação, o Provedor de Justiça ouve o ponto de vista da entidade objeto da queixa;
– a decisão: se houver motivo, o Provedor de Justiça formula uma recomendação no sentido de ser evitada ou reparada a injustiça, mas o procedimento de queixa pode igualmente terminar pelo arquivamento, pelo encaminhamento para outro mecanismo de tutela mais apropriado ou por uma mera advertência nos casos de pouca gravidade.

No decurso do procedimento de queixa, estabelece-se um dever geral de colaboração com o Provedor de Justiça: “Os órgãos e agentes da Administração Pública têm o dever de prestar a colaboração que lhes for requerida pelo Provedor de Justiça no exercício das suas funções”.

II. A formulação de recomendações, dentro de uma lógica meramente consultiva, ainda assim tem efeitos obrigatórios no plano procedimental, forçando a que o órgão destinatário da recomendação tome medidas no prazo de 60 dias, com vista à correção da ilegalidade ou da injustiça.

No caso de isso não acontecer, devendo sempre o não acatamento da recomendação ser fundamentado, pode haver dois tipos de resposta por parte do Provedor de Justiça:

– dirigir-se ao superior hierárquico do órgão visado, podendo chegar à própria Assembleia da República;
– publicar o conteúdo da recomendação.