Procedimento Legislativo

A ideia de procedimento legislativo

I. Centremos ainda a nossa atenção, muito em particular, na formação dos mais importantes atos jurídico-públicos da vida quotidiana de qualquer estrutura política, que são os atos legislativos ou, noutra terminologia, as leis em geral.

O que nos ocorre imediatamente é frisar que essa elaboração é tudo menos instantânea, devendo, pelo contrário, corresponder a uma sequência de atos parcelares, que entre si se conjugam com vista à produção do resultado final,
que é o da promanação do ato legislativo: a formação dos atos legislativos só pode ser escorreitamente explicada através da ideia de procedimento legislativo.

O procedimento legislativo implica que nele confluam diversas vontades de sujeitos constitucionais, que se articulam numa algo intrincada teia de relações interorgânicas, pondo logo assim de parte qualquer hipotética formulação instantânea dessa mesma vontade legislativa.

II. A sucessão de atos que se produzem com esse sentido específico e que preenche o conceito geral – recentemente desenvolvido, primeiro, pelo Direito Administrativo e, depois, trazido para o Direito Constitucional – de procedimento935 desdobra-se em três elementos constitutivos:

(i) a pluralidade de atos jurídicos que se sucedem no tempo;
(ii) o estabelecimento de uma ordem sequencial entre eles; e
(iii) a identidade de objetivos na formação da vontade última.

III. A procedimentalização dos atos jurídico-públicos, longe de ser inútil, pode desempenhar, ao invés, importantes funções que é mister recordar:

1) uma função de legitimação política, pelo envolvimento que determina dos principais órgãos constitucionais estabelecidos, obrigando a uma “reflexão coletivizante” dos efeitos que se pretende decretar, ao mesmo tempo facilitando a sua aceitação social;
2) uma função de racionalidade decisória, afastando o imediatismo da decisão, forçando a que na mesma se ponderem os diversos interesses em jogo, substituindo a emoção e a intuição pela razão, essencialmente pelo confronto de opiniões diversas e oriundas de vários quadrantes;
3) uma função de acerto técnico, pela faculdade que oferece, com a fase instrutória, da participação de órgãos de natureza técnica, formulando as suas opiniões acerca do sentido da decisão.

IV. O procedimento legislativo, que ganha sentido no contexto especial da produção de um ato legislativo, embora comungando destes traços gerais do procedimento, pode assumir diversas modalidades, quer em razão do tipo de ato legislativo que esteja em causa, quer em razão do modo como se desenvolvem as fases do mesmo, quer em nome de outros possíveis critérios.

Daí que se possa equacionar a existência de várias categorias de procedimento legislativo:

– procedimento legislativo parlamentar e procedimento legislativo governamental, consoante possa variar o tipo de ato legislativo jurídico-público em causa, de origem na Assembleia da República ou no Governo;
– procedimento legislativo geral e procedimento legislativo especial, de acordo com regras gerais ou regras específicas aplicadas para responder a outras tantas necessidades, ali para fazer leis e aqui para fazer certas categorias de leis, como as leis do orçamento ou as autorizações legislativas, de entre outras;
– procedimento legislativo normal e procedimento legislativo de urgência, na medida em que naquela hipótese enfrentamos situações de normalidade institucional e aqui é imperioso adaptar tais regras a circunstâncias de necessidade constitucional, crise institucional que sugere a agilização do procedimento legislativo.

V. No plano regulativo, a disciplina do procedimento legislativo parlamentar nacional conta com o maior número de disposições constitucionais, mas sobretudo com muitas disposições do RAR, que lhe reserva estes três capítulos:

– Capítulo IX – Procedimento Legislativo Comum
– Capítulo X – Procedimento Legislativo Especial
– Capítulo XI – Autorização Legislativa

Fases e tipos do procedimento legislativo parlamentar; a urgência legislativa

I. O melhor conhecimento da elaboração dos atos legislativos parlamentares, que é o que nos interessa mais de perto, passa pela análise de cada uma das fases que, dentro da sequência procedimental, é justo deslindar, nelas sendo
possível perceber um efeito específico que participa do ato legislativo final.

As fases procedimentais são as seguintes, algumas delas podendo, por seu turno, desdobrar-se em sub-fases com particularidades a assinalar, tomando agora por referência o procedimento parlamentar normal:

– a fase da iniciativa;
– a fase da instrução;
– a fase da aprovação;
– a fase da promulgação; e
– a fase da eficácia.

II. Esta é uma esquematização procedimental que tem como pano de fundo os atos legislativos – as leis – elaborados no âmbito da Assembleia da República, órgão que concita o maior número de regras aplicáveis, assim como as opções mais complexas na edificação de um procedimento legislativo constitucionalmente relevante.

Este é apenas um prisma geral de procedimento legislativo, já que outras modalidades de procedimentos legislativos existem, considerados especiais, nos termos do RAR, os quais implicam alguns, maiores ou menores, desvios
em relação ao procedimento legislativo geral, que iremos analisar, de que é possível dar os seguintes exemplos:

– a declaração do estado de guerra, do estado de sítio e do estado de emergência;
– as autorizações legislativas;
– a ratificação parlamentar de atos legislativos do Presidente da República;
– a apreciação do orçamento do Estado e das contas públicas.

III. Uma importante e transversal perspetiva de apreciação do procedimento legislativo parlamentar prende-se com a ideia da urgência legislativa, nesta ótica procedimental, conquanto não competencial.

Tal como se encontra arquitetado no RAR pelo nome de “Procedimento legislativo simplificado”, trata-se de um procedimento legislativo acelerado, através do qual a tramitação do ato legislativo se torne mais célere e simplificada, muitos dos seus aspetos de regime sendo estabelecidos pelo RAR.

Esse especial procedimento é ali encarado de um modo restrito porque o mesmo só pode ser ativado pelo Presidente da República: “O procedimento legislativo simplificado consiste na possibilidade de, em exclusivo, o Presidente da República levar à discussão e aprovação do Plenário matéria de interesse nacional com carácter de urgência”.

O procedimento legislativo acelerado assenta num pressuposto apenas de ordem temporal, segundo o qual se considera unicamente relevante a exigência de uma necessidade de rápida produção legislativa, que é um
conceito de relação em face da organização dos procedimentos normais, o mesmo se estabelecendo por alusão ao tempo em que esse percurso é realizado.

A consequência de se considerar existir este procedimento legislativo acelerado, através da verificação dessa causa específica, é a da urgência na discussão de qualquer iniciativa, dizendo-se que “…as Comissões competentes em razão da matéria emitem pareceres tendo em conta a urgência”.

A fase da iniciativa

I. A fase da iniciativa legislativa – que também podemos designar simplesmente por iniciativa legislativa – consiste no momento em que a feitura de um ato legislativo começa a sua caminhada.

Este poder de colocar em andamento o procedimento legislativo não se deve confundir com o poder de decidir o próprio ato legislativo, ou de o aprovar, não tendo os respetivos poderes funcionais de coincidir quanto à sua titularidade: quem tem o poder de iniciativa não tem necessariamente de ser o órgão competente para aprovar.

II. Da iniciativa legislativa separa-se a problemática, bastante diversificada, dos impulsos legislativos (ou legiferantes), que com ela não se confundem, mas que foram bem postos em evidência, na sua peculiar relevância jurídico-constitucional.

Os impulsos legislativos representam decisões dos órgãos jurídico-públicos que apontam ou apelam para a conveniência ou a necessidade da tomada de decisões legislativas, mas elas próprias não constituem, por si só, o início de qualquer procedimento legislativo.

São múltiplas as situações que podem ser incluídas neste conceito autónomo de impulsos legislativos, assim recortados de entre outras possibilidades:

– a decisão positiva do Conselho Constitucional de verificação da inconstitucionalidade por omissão, no sentido de ser necessário produzir, por parte do órgão legislativo competente, ato legislativo para fazer cessar a omissão legislativa em causa;
– a decisão referendária vinculativa, por referência ao ato legislativo ou convencional que se imponha em conformidade com os deveres que dali emergem.

III. O poder para colocar em marcha o procedimento legislativo não é unívoco e são várias as combinações que podem ser salientadas:

– iniciativa interna e iniciativa externa, conforme a iniciativa seja desencadeada dentro da própria Assembleia da República – através de projetos apresentados pelos Deputados, bancadas parlamentares ou comissões parlamentares – ou fora do Parlamento – por propostas apresentadas pelo Presidente da República ou pelo Governo;
– iniciativa geral e iniciativa específica, pensando-se na amplitude do poder de iniciativa em causa, ali podendo ser uma iniciativa a exercer sobre qualquer matéria e aqui sendo uma iniciativa a exercer apenas em relação a determinados assuntos, mais delimitados em relação ao primeiro;
– iniciativa reservada e iniciativa concorrente, de acordo com a exclusividade da iniciativa de certa entidade ou, pelo contrário, a possibilidade de sobre uma mesma matéria haver vários órgãos a exercer o poder de iniciativa legislativa;
– iniciativa originária e iniciativa superveniente, tomando em consideração o facto de o poder de iniciativa ser exercido num momento inicial ou, ao invés, num momento posterior, depois de outras entidades já terem exercido a sua iniciativa legislativa, a qual se traduz numa proposta de alteração, com a configuração de emenda, substituição,
aditamento e eliminação.

IV. A orientação geral que vigora em matéria de iniciativa legislativa – não só pela CRM como fundamentalmente por força do próprio RAR – é a da liberdade quanto àquelas possíveis perspetivas na sua análise.

Assim não sucede, porém, nalgumas situações específicas, emergindo valores que têm a força de contrariar a amplitude com que a liberdade de iniciativa legislativa é, na sua essência, congeminada.

Do ponto de vista das primeiras classificações, ao lado das iniciativas internas e externas, importa referir iniciativas reservadas a certos órgãos:

– a 1/3 dos Deputados e ao Presidente da República, a iniciativa em matéria de revisão constitucional;
– ao Governo, a iniciativa em matéria de leis de autorização legislativa, bem como da Lei do Orçamento Geral do Estado.

V. A relevância da atividade financeira pública implica que, no âmbito do procedimento legislativo, se estabeleça uma limitação geral quanto a todas as iniciativas que envolvam aumento de despesas e, ou, diminuição de receitas: “Os deputados e as bancadas parlamentares não podem apresentar projeto de lei que envolva, direta ou indiretamente, o aumento de despesas ou a diminuição das receitas do Estado, ou que modifique, por qualquer modo, o ano económico em curso”.

A “lei-travão”, historicamente bastante antiga, preenche diversas funções: a do equilíbrio financeiro, a da previsibilidade da atividade financeira pública e a da prevenção de iniciativas demagógicas que se relacionem com os aspetos financeiros da governação.

A fase da instrução

I. A fase da instrução legislativa traduz, após uma primeira manifestação de vontade que acontece na iniciativa legislativa, um segundo momento de reflexão sobre o sentido nela apresentado, sendo conveniente e também por vezes necessário obter informações e opiniões suplementares para melhor legislar:

– conveniente porque pode ser útil chamar ao procedimento legislativo mais opiniões, de pessoas tecnicamente qualificadas em relação aos assuntos que estão em causa;
– necessário porque em certos domínios, por força do seu melindre, se justifica que seja obrigatório auscultar a opinião e o parecer de certos grupos e de certos organismos, numa visão concertada e aberta da formação dos atos legislativos.

II. A instrução legislativa é protagonizada pela comissão especializada em razão da matéria, que regra geral é permanente.

A tarefa que fica a cargo do exame pela comissão especializada consubstancia-se na apreciação aprofundada da iniciativa legislativa apresentada, trabalho que se conclui com a apresentação de um relatório/ parecer, analisando a admissibilidade constitucional da iniciativa, bem como incorporando os contributos que se imponham no plano das operações instrutórias específicas estabelecidas.

III. Da instrução legislativa, o mesmo se podendo dizer da perspetiva da iniciativa legislativa, cumpre diferenciar outro mecanismo, que pode porventura dela se aproximar no plano político, ainda que funcionalmente não se lhe equipare: o direito de petição.

Segundo o direito de petição – que é também um direito, liberdade e garantia de participação política – “Todos os cidadãos têm o direito de apresentar petições, queixas e reclamações perante autoridade competente para exigir o restabelecimento dos seus direitos violados ou em defesa do interesse geral”.

A fase da aprovação

I. A fase da aprovação legislativa integra o momento mais relevante de todo o procedimento legislativo, pois é nele que se assume o clímax da expressão da vontade de legislar, o qual acontece no seio do órgão legislativo legiferante.

Esta fase deliberativa do procedimento legislativo nacional é, a despeito de alguma simplicidade na apresentação dos diversos momentos que compõem essa teia procedimental, decerto a mais substancial de todas elas, ao centralizar o momento deliberativo fundante da decisão de legislar.

II. É útil, contudo, dissociar entre um momento constitutivo interno – que tem lugar dentro das paredes do órgão parlamentar – e um momento constitutivo externo – que acontece fora da Assembleia da República e que clama a intervenção de outro órgão.

A primeira parte desse momento constitutivo consiste na vontade final do órgão que, para efeitos simbólicos e políticos, é o autor formal do ato legislativo – a Assembleia da República.

Esta deliberação parlamentar representa o coração desse momento constitutivo e compreende a votação do diploma, depois de percorridas as fases da iniciativa e da instrução.

O outro momento que ocorre na fase constitutiva do procedimento legislativo nacional relaciona a vontade final do órgão parlamentar com a intervenção de um órgão exterior: o Presidente da República.

III. A fase da aprovação parlamentar reparte-se por três diferenciados atos, no seu efeito e, na maior parte dos casos, nos respetivos protagonistas:

– a votação na generalidade;
– a votação na especialidade; e
– a votação final global.

A primeira intervenção – que respeita à análise pelo Plenário “…sobre o conteúdo e princípios fundamentais e a sistemática do projeto ou da proposta de lei…” – assume a importância de se saber se determinada iniciativa legislativa deve continuar o seu percurso ou se, pelo contrário, não obstante já ter sido apreciada na fase instrutória, não reúne a vontade parlamentar suficiente para prosseguir o iter legislativo.

A segunda intervenção – que cabe à comissão especializada nas matérias que não são da competência específica do plenário parlamentar – é de pormenor, pois que “…consiste na discussão, artigo a artigo, alínea por alínea ou número por número, seguindo-se a votação”.

A terceira e última intervenção – necessariamente da competência do plenário parlamentar e só possível com a aprovação do texto legislativo na especialidade – significa a definitiva e firme vontade da Assembleia da República em relação ao mesmo.

A fase da promulgação

I. O momento constitutivo do procedimento legislativo parlamentar igualmente integra a intervenção do Presidente da República, agora numa dimensão externa à da elaboração inicial do diploma legislativo, a quem o decreto legislativo, depois de aprovado e redigido, é enviado para promulgação.

O Presidente da República tem ao seu dispor três comportamentos alternativos:

– o pedido da fiscalização preventiva da constitucionalidade do decreto, devendo fazê-lo no prazo de trinta dias a contar da receção do diploma;
– a promulgação do decreto, para tanto gozando do prazo de trinta dias desde a sua receção; e
– o veto político do decreto, no mesmo prazo de trinta dias, ato que deve ser, no entanto, fundamentado em mensagem enviada à Assembleia da República.

II. A promulgação significa uma apreciação positiva de mérito por parte do Chefe de Estado a respeito do sentido da legislação aprovada pelo órgão competente e que lhe é enviada, assim implicando a sua acordância com a
mesma.

Se, porém, o Chefe de Estado entender que o diploma legislativo não merece o seu assentimento, por razões de mérito, deverá vetá-lo politicamente, o mesmo é dizer, rejeitar a continuação do seu procedimento.

Com o veto político, ato que carece de ser fundamentado, o decreto legislativo é devolvido à Assembleia da República para efeitos de apreciação no sentido da superação do veto político produzido.

III. Com a promulgação do decreto legislativo, segue-se uma outra fase, exceto se o Presidente da República optar pelo veto político, hipótese em que se abre um leque de três possibilidades de agir:

– a confirmação do decreto pela maioria de 2/3 dos Deputados – obrigação de o Presidente da República promulgar o diploma;
– a reaprovação do decreto com a introdução de alterações, caso em que a maioria aplicável é a maioria deliberativa geral, devendo o diploma ser reenviado ao Presidente da República para nova apreciação para efeitos de promulgação ou veto político;
– a não confirmação do decreto, situação em que o respetivo procedimento legislativo termina por caducidade.

A fase da eficácia

I. A fase da eficácia legislativa corresponde à entrada em vigor do diploma, para o que se impõe a realização de um adequado conjunto de procedimentos.

Tudo isso se relaciona com a necessidade, por causa da exigência do princípio do Estado de Direito, na vertente da segurança jurídica, de conferir ao diploma a conveniente publicidade, introduzindo transparência na decretação de orientações normativas, com isso se proscrevendo normas jurídicas secretas.

Só assim a comunidade política em geral pode ficar a conhecer o Direito que a rege, assim se evitando fontes escondidas, pois todos os atos jurídico-públicos, como se diz na CRM, devem ser “…publicados no Boletim da República, sob pena de ineficácia jurídica”.

II. Esse desejo de publicidade concretiza-se pela publicação geral dos diplomas legislativos no boletim oficial do Estado, que promove a divulgação dos respetivos conteúdos, que é o Boletim da República.

Não havendo uma indicação legal dos tipos de atos jurídico-públicos que se submetem a este dever de publicação oficial, resta a orientação constitucional na matéria, que é bastante ampla, ainda que não completa, da qual constam os seguintes atos:

– as leis, as moções e as resoluções da Assembleia da República;
– os decretos do Presidente da República;
– os decretos-leis, os decretos, as resoluções e os demais diplomas emanados do Governo;
– os assentos do Tribunal Supremo, os acórdãos do Conselho Constitucional, bem como as demais decisões dos outros tribunais a que a lei confira força obrigatória geral;
– os acórdãos sobre os resultados de eleições e referendos nacionais;
– as resoluções de ratificação dos tratados e acordos internacionais;
– os avisos do Governador do Banco de Moçambique.

Obviamente que esta via não impede a utilização de outros modos de publicitação do conteúdo dos atos legislativos, podendo até, em certos casos, a lei determinar outras modalidades de publicidade, a acrescer a esta já referida, mas que continua sendo a principal e, sobretudo, mais segura.

III. A explicitação legal do regime da entrada em vigor dos diplomas legislativos é tarefa que foi cumprida pela LVL, sendo dois os esquemas possíveis para o início da vigência dos diplomas legislativos:

– na data neles fixada;
– na ausência de uma data específica, 15 dias após a sua publicação.

É o que se estabelece nessa LVL: “As leis aprovadas pela Assembleia da República e todos os demais diplomas legais entram em vigor quinze dias após a sua publicação em Boletim da República, salvo se neles se fixar outra data”.

O termo a quo destes prazos demarca-se da seguinte forma: “Para os efeitos estabelecidos no número anterior, o prazo de quinze dias conta-se a partir da data da efetiva publicação das leis e demais diplomas, sendo também esta a que neles deve constar”.