Organização do Controle Externo da Administração Estatal e dos Municípios

Organização do Controle Externo da Administração Estatal e dos Municípios

Controle externo (Poder Legislativo e Tribunal Administrativo)

Neste assunto, a abordagem estará mais ligada ao sentido estrito do termo exposto, tratando do controle exercido pelo Poder Legislativo e pelo Tribunal Administrativo e atendo-se a estes, prioritariamente, por se tratar de órgãos especializados e dotados de competências constitucionais exclusivas. Assim é que a Constituição dispõe que o controle externo será efectivado pelo Tribunal Administrativo, com o auxílio dos Tribunas Provinciais. Tal norma é aplicável, por extensão, a Estados e Distrito.

O controle externo é aquele realizado por órgão estranho à administração responsável pelo acto controlado, e que visa a comprovar a probidade e a regularidade da administração. É o controle de um poder sobre o outro ou da administração directa sobre a indirecta. Segundo Meirelles (1997, p. 608), “o controle externo é, por excelência, um controle político de legalidade contável e financeira”. Assim sendo, na administração pública, esse controle é exercido pelo Poder Legislativo, sendo esse auxiliado pelo Tribunal Administrativo, detentor de inúmeras competências constitucionais e legais.

Destacam-se, entre essas atribuições, a de emitir parecer prévio sobre as contas do chefe do Poder Executivo das três esferas de governo; a de julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos; a de apreciar, para fins de registo, a legalidade dos actos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração pública directa ou indirecta e a de realizar auditoria sobre as administrações (MILESKI, 2003).

A Constituição de 2004 assim define, em seu artigo 228, o Tribunal Administrativo (TA) é o órgão superior da hierarquia dos tribunais administrativos, fiscais e aduaneiros. O controlo da legalidade dos actos administrativos e da aplicação das normas regulamentares emitidas pela Administração Pública, bem como a fiscalização da legalidade das despesas públicas e a respectiva efectivação da responsabilidade por infracção financeira cabem ao Tribunal Administrativo. Compete ainda ao TA, nos termos do art. 230 da Constituição, julgar as acções que tenham por objecto litígios emergentes das relações jurídicas administrativas; julgar os recursos contenciosos interpostos das decisões dos órgãos do Estado, dos respectivos titulares e agentes; conhecer dos recursos interpostos das decisões proferidas pelos tribunais administrativos, fiscais e aduaneiras. Compete ainda ao Tribunal Administrativo: emitir o relatório e o parecer sobre a Conta Geral do Estado; fiscalizar, previamente, a legalidade e a cobertura orçamental dos actos e contratos sujeitos à jurisdição do Tribunal Administrativo; fiscalizar, sucessiva e concomitantemente os dinheiros públicos; fiscalizar a aplicação dos recursos financeiros obtidos no estrangeiro, nomeadamente através de empréstimos, subsídios, avales e donativos.

Os Tribunais Administrativos, por sua vez, surgiram a partir da preocupação com o controle da legalidade e da gestão financeira do sector público; as suas decisões e determinações são rescaldadas por um colegial de conselheiros, o que lhes confere maior isenção, equilíbrio e protecção contra pressões. Por outro lado, apresentam maior morosidade e mudanças com menor intensidade.

Nesse passo, os Tribunais de Contas ou TA têm rito processual próprio, julgam contas dos gestores públicos, mas não julgam pessoas, não podem determinar a prisão de ninguém nem fazer busca e apreensão de documentos, arresto de bens, etc. Exemplos de países, além do Brasil, que adoptam esse sistema são: Alemanha, Bélgica, Espanha, França, Grécia, Itália, Japão, Portugal e Uruguai.

Quanto à natureza jurídica das funções do Tribunal de Contas ou TA, em nosso país, não se quer, aqui, abrir um leque para maiores discussões, haja vista a grande controvérsia que o tema ainda suscita, e não ser esse o foco deste
trabalho, todavia, adopta-se o ensinamento trazido por Mileski (2003) acerca do tema. Segundo esse autor, embora o Tribunal de Contas não possua função de natureza judicial, também não pode ser caracterizada meramente como administrativa, pois é administrativa, mas com qualificação de poder jurisdicional, na medida em que deriva de competência constitucional expressamente estabelecida, com poder de conhecer e julgar as contas públicas.

Assim, o Tribunal de Contas exerce jurisdição administrativa ao proceder ao julgamento das contas daqueles que as devem prestar, o que significa dizer que o Tribunal de Contas possui o poder de dizer o direito, no sentido de obrigar a administração pública a atender aos princípios constitucionais da legalidade, legitimidade e economicidade, em prol do regular e adequado controle dos recursos públicos. Por envolver exercício do poder de Estado, a jurisdição administrativa exercida pelo Tribunal de Contas, consoante os seus objectivos de interesse público, exige que as suas decisões sejam cumpridas pelos administradores jurisdicionados, sob pena de negação do próprio sistema de controle. (MILESKI, 2003, p. 211-212).

Não obstante as decisões do Tribunal de Contas possam sofrer a revisão do Poder Judiciário, essa revisão somente poderá ocorrer por ilegalidade manifesta ou erro formal, não podendo as contas públicas serem julgadas pelo Poder Judiciário, por ser da competência exclusiva do Tribunal de Contas.

Controle Externo do Legislativo

O controle externo é, “por excelência, um controle político de legalidade contável e financeira” (Meirelles, 1989, p. 602), destinado a comprovar:

  • A probidade dos actos da administração;
  • A regularidade dos gastos públicos e do emprego de bens, valores e dinheiros públicos;
  • A fiel execução do orçamento.

Nos termos da CRM, art. 131, a execução do Orçamento do Estado é fiscalizada pelo Tribunal Administrativo e pela Assembleia da República, a qual, tendo em conta o parecer daquele Tribunal, aprecia e delibera sobre a Conta Geral do Estado.

Este tipo de controle é exercido:

  • Na República, pela Assembleia da República, com o auxílio do Tribunal Administrativo;
  • Nas Províncias, pelas Assembleias Provinciais, com o auxílio do respectivo Tribunal Administrativos Provinciais; e
  • Nos Municípios, pelas Assembleias Municipais, com auxílio do Tribunal Administrativos, ou órgão equivalente, instituído por lei, em que se localiza o Município.

O controle externo é uma função exclusiva do Poder Legislativo, exercida por meio de actos que lhe foram atribuídos pela legislação pertinente com o auxílio do Tribunal de Contas (Tribunal Administrativo).

O exercício da função de Controle Externo é realizado, inicialmente, por uma das Comissões do Poder Legislativo que tenha as atribuições estabelecidas no Regimento Interno deste Poder. Geralmente compete à Comissão de Orçamento e Finanças a execução das atribuições que forem definidas para o Controle Externo.

Para atender às demandas relacionadas com o apoio ao Poder Legislativo, os Tribunais de Contas se organizam conforme a finalidade e a disponibilidade de recursos alocados.

Observa-se, no entanto, que o controle externo ainda é realizado de modo parcial, com ênfase nos aspectos formais de legalidade dos actos e de regularidade da despesa. Assim, é preciso que sejam adoptadas medidas para a efectiva e plena implementação do controle.