1. Generalidades

A Administração Pública está subordinada à lei. E está também, por outro lado subordinada à justiça, aos Tribunais. Isso coloca o problema de saber como se relacionam estes conceitos de Administração Pública e directa.

Para haver Direito Administrativo, é necessário que se verifiquem duas condições: em primeiro lugar, que a Administração Pública e actividade administrativa sejam reguladas por normas jurídicas propriamente ditas, isto é, por normas de carácter obrigatório; em segundo lugar, que essas normas jurídicas sejam distintas daquelas que regulam as relações privadas dos cidadãos entre si.

2. Subordinação da Administração Pública ao Direito

A Administração está subordinada ao Direito. É assim em todo o mundo democrático: a Administração aparece vinculada pelo Direito, sujeita a normas jurídicas obrigatórias e públicas, que têm como destinatários tanto os próprios órgãos e agentes da Administração como os particulares, os cidadãos em geral. É o regime da legalidade democrática.

Tal regime, na sua configuração actual, resulta historicamente dos princípios da Revolução Francesa, numa dupla perspectiva: por um lado, ele é um colorário do princípio da separação de poderes; por outro lado, é uma consequência da concepção na altura nova, da lei como expressão da vontade geral, donde decorre o carácter subordinado à lei da Administração Pública.

No nosso país encontrou eco na própria Constituição, a qual dedica o título IX da sua parte III à Administração Pública (art. 266º).

Resultando daí o princípio da submissão da Administração Pública à lei. E quais as consequências deste princípio?

Em primeiro lugar, resulta desse princípio que toda a actividade administrativa está submetida ao princípio da submissão da Administração ao Direito decorre que toda a actividade administrativa e não apenas uma parte dela deve subordinar-se à lei.

Em segundo lugar, resulta do mesmo princípio que a actividade administrativa, em si mesma considerada, assume carácter jurídico: a actividade administrativa é uma actividade de natureza jurídica. Porque estando a Administração Pública subordinada à lei – na sua organização, no seu funcionamento, nas relações que estabelece com os particulares –, isso significa que tal actividade é, sob a égide da lei de direitos e deveres, quer para a própria Administração, quer para os particulares, o que quer dizer que tem carácter jurídico.

Em terceiro lugar, resulta ainda do mencionado princípio que a ordem jurídica deve atribuir aos cidadãos garantias que lhes assegurem o cumprimento da lei pela Administração Pública.

Quanto ao Direito Administrativo, a sua existência fundamenta-se na necessidade de permitir à Administração que prossiga o interesse público, o qual deve ter primazia sobre os interesses privados – excepto quando estejam em causa direitos fundamentais dos particulares. Tal primazia exige que a Administração disponha de poderes de autoridade para impor aos particulares as soluções de interesse público que forem indispensáveis. A salvaguarda do interesse público implica também o respeito por variadas restrições e o cumprimento de grande número de deveres a cargo da Administração.

Não são pois, adequadas as soluções de Direito Privado, Civil, ou Comercial: têm de aplicar-se soluções novas específicas, próprias da Administração Pública, isto é, soluções de Direito Administrativo.

A actividade típica da Administração Pública é diferente da actividade privada. Daí que as normas jurídicas aplicáveis devam ser normas de Direito Público, e não normas de Direito Privado, constantes no Direito Civil ou de Direito Comercial.

Nos sistemas de Administração Executiva – tanto em França como em Portugal – nem todas as relações jurídicas estabelecidas entre a Administração e os particulares são da competência dos Tribunais Administrativos:

  • O controle jurisdicional das detenções ilegais, nomeadamente através do “habeas corpus”, pertence aos Tribunais Judiciais;
  • As questões relativas ao Estado e capacidade das pessoas, bem como as questões de propriedade ou posse, são também das atribuições dos Tribunais Comuns;
  • Os direitos emergentes de contactos civis ou comerciais celebrados pela Administração, ou de responsabilidade civil dos poderes públicos por actividades de gestão privada, estão igualmente incluídos na esfera da jurisdição ordinária.

Mesmo num sistema de tipo francês, não só nos aspectos mais relevantes da defesa da liberdade e da propriedade a competência contenciosa pertence aos Tribunais Comuns, mas também a fiscalização dos actos e actividades que a Administração pratica ou desenvolve sob a égide do Direito Privado, não é entregue aos Tribunais Administrativos.

O fundamento actual da jurisdição contencioso-administrativo é apenas o da convivência de especialização dos Tribunais em função do Direito substantivo que são chamados a aplicar.

3. Noção de Direito Administrativo

O Direito Administrativo é o ramo de Direito Público constituído pelo sistema de normas jurídicas que regulam a organização, o funcionamento e o controle da Administração Pública e as relações que esta, no exercício da actividade administrativa de gestão pública, estabelece com outros sujeitos de Direito.

A característica mais peculiar do Direito Administrativo é a procura de permanente harmonização entre as exigências da acção administrativa e as exigências de garantia dos particulares.

4. O Direito Administrativo como Direito Público

O Direito Administrativo é, na ordem jurídica portuguesa, um ramo de Direito Público. E é um ramo de Direito Público, qualquer que seja o critério adoptado para distinguir o Direito Público de Direito Privado.

Se se adoptar o critério do interesse, o Direito Administrativo é Direito Público, porque as normas de Direito Administrativo são estabelecidas tendo em vista a prossecução do interesse colectivo, e destinam-se justamente a permitir que esse interesse colectivo seja realizado.

Se se adoptar o critério dos sujeitos, o Direito Administrativo é Direito Público, porque os sujeitos de Direito que compõem a administração são todos eles, sujeitos de Direito Público, entidades públicas ou como também se diz, pessoas colectivas públicas.

Se, enfim, se adoptar o critério dos poderes de autoridade, também o Direito Administrativo é o Direito Público porque a actuação da administração surge investida de poderes de autoridade.