1. A Marcha do Processo de Recurso Contencioso de Anulação

Existem hoje três regulamentações alternativas para a marcha dos processos de recurso contencioso:

a) Uma de cariz objectivista, constitui um conjunto de normas integrado pelas normas do ETAF, da LPTA, da LOSTA e do RSTA;

b) Outra, de cariz mais subjectivista, é composta pelas regras do ETAF, da LPTA e do CA (que, nalguns casos, afastam as da LPTA);

c) Uma terceira, híbrido recente e obscuro, é composto pelas regras especiais do art. 4º do DL n.º 134/98 e pelas regras do ETAF e da LPTA.

Esta trindade é indesejável e resulta basicamente de um acidente histórico (agravado por uma lei deficiente): a transferência para os Tribunal Administrativo de Círculo, em 1984, de recursos que eram, antes desta data, da competência do Supremo Tribunal Administrativo. A transferência da competência contenciosa fez-se acompanhar das regras processuais relativas à tramitação dos respectivos recursos.

A regulamentação correspondente à segunda forma de tramitação aproxima-se mais da do processo civil:

  • A primeira intervenção processual da autoridade recorrida recebe o nome de contestação, tendo a sua falta efeito cominatório pleno (art. 840º CA);
  • Existe a fase da condensação, com despacho saneador, especificação e questionário (arts. 843º e 845º CA);
  • Não existem limitações probatórias especiais (art. 845º e 847º CA).

A regulamentação correspondente à primeira forma de tramitação afasta-se sensivelmente do processo civil:

  • A primeira intervenção da autoridade recorrida denomina-se resposta e a sua falta carece de efeito cominatório pleno (art. 50º LPTA);
  • Não existe fase da condensação;
  • Existem limitações probatórias sérias, não sendo admitida, em regra, prova diferente da documental (art. 12º/1 LPTA).

A regulamentação correspondente à terceira forma de tramitação aproxima-se desta última (inadmissibilidade de outra prova que não a documental – art. 4º/2 DL 134/98), sobressaindo o encurtamento dos prazos inerente ao carácter urgente (n.º 4º do mesmo artigo).

Esta regulamentação aplica-se exclusivamente aos recursos interpostos de actos administrativos relativos à formação de contractos de empreitada de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens, independentemente do Tribunal competente; a primeira regulamentação aplica-se aos recursos da competência do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Central Administrativo e ainda aos recursos da competência dos Tribunal Administrativo de Círculo em que sejam recorridos órgãos das administrações directa e instrumental do Estado (com excepção dos recursos a que implica a terceira regulamentação); a segunda regulamentação aplica-se aos restantes recursos da competência destes últimos Tribunais (art. 24º LPTA e 4º DL 134/98).

2. A Marcha do Processo no Recursos da Competência do Supremo Tribunal Administrativo e nos que Seguem o Mesmo Regime

Há a considerar quatro fases:

a)      1ª Fase: Fase da petição.

É a fase em que o recorrente interpõe o recurso junto do Tribunal competente, entregando a petição de recurso (art. 35º/1 LPTA).

No art. 36º/1 LPTA formula os requisitos a que deve obedecer a petição:

a) Designar o Tribunal ou secção a que o recurso é dirigido;

b) Indicar a sua identidade e residência, bem como as dos interessados a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar, requerendo a sua citação;

c) Identificar o acto recorrido e o seu autor, mencionando, quando for o caso, o uso de delegação ou subdelegação de competência;

d) Expor com clareza os factos e as razões de Direito que fundamentam o recurso, indicando precisamente os preceitos ou princípios de Direito que considere infringidos;

e) Formular claramente o pedido;

f) Identificar os documentos que, obrigatória ou facultativamente, acompanham a petição (vide arts. 36º/3 LPTA e 54º e 56º RSTA).

Ao apresentar os fundamentos do recurso, o recorrente deve especificar o vício ou os vícios de que enferma o acto recorrido; em caso de cumulação de vícios, o recorrente pode ordená-los “segundo uma relação de subsidiariedade” (art. 37º LPTA).

Se a petição contiver erros ou lacunas, pode o Tribunal convidar o recorrente a proceder à regularização da petição (art. 40º LPTA).

Se forem interpostos separadamente dois ou mais recursos que, nos termos do art. 38º LPTA, possam ser reunidos num único processo, o Tribunal ordenará a respectiva apensação (art. 39º LPTA).

Seguidamente deve o recorrente efectuar o preparo que for devido (art. 41º LPTA), sem o que recurso será julgado deserto (art. 29º RSTA).

Feito o preparo, os autos vão, por cinco dias, com vistas ao Ministério Público (art. 42º LPTA), o qual poderá então exercer os direitos que lhe são conferidos no art. 27º LPTA. O Ministério Público pode, nomeadamente, “arguir vícios não invocados pelo recorrente” (art. 27º-d LPTA).

A seguir, processa-se a conclusão dos autos ao juiz relator. Este, se entender que se verifica qualquer questão que obedece ao conhecimento do objecto do recurso, fará exposição escrita do seu parecer, mando ouvir sobre a questão o recorrente e o Ministério Público.

b)      2ª Fase: Fase da resposta e contestação.

Esta é a fase em que tanto a autoridade recorrida como os contra-interessados, se os houver, são ouvidos acerca da petição apresentada pelo recorrente. (arts 43º e 46/1 LPTA).

O prazo para a resposta da autoridade recorrida é de um mês (art. 45º LPTA e art. 26º/2 LPTA).

Notificada para responder, a autoridade recorrida pode na prática optar por uma de três atitudes:

  • Ou responder, sustentando a validade do acto recorrido;
  • Ou responde, limitando-se a “oferecer o merecimento dos autos”;
  • Ou não responde.

No caso de a autoridade recorrida não responder, ou de responder sem impugnar especificadamente os fundamentos apresentados pelo recorrente, essa falta “não importa confissão dos factos articulados pelo recorrente, mas o Tribunal aprecia livremente essa conduta, para efeitos probatórios”. O que significa que o Tribunal, considerará o silêncio da Administração como equivalente à confissão.

Até ao termo do prazo para a sua resposta, pode a autoridade recorrida revogar o acto impugnado (art. 47º LPTA): se a revogação for ex tunc, o recurso extingue-se por falta de objecto; se for ex nunc, o recurso prossegue a fim de possibilitar a obtenção de uma sentença anulatória que abranja os efeitos produzidos até à data da revogação (art. 48º LPTA).

Uma vez recebida no Tribunal a resposta da autoridade recorrida, ou findo o prazo para a sua apresentação, e apensado o processo gracioso, são os contra-interessados citados para contestar a petição do recorrente (art. 49º LPTA), o que deverão fazer no prazo de vinte dias (art. 45º LPTA).

c)      3ª Fase: Fase das alegações.

É a fase em que os vários sujeitos processuais, uma vez delimitadas as posições da Administração e dos particulares, desenvolvem as razões de facto e de direito que julgam assistir-lhes (art. 67º RSTA; art. 26º/1 LPTA). O prazo para alegações é de vinte dias (art. 34º RSTA).

Antes do julgamento do recurso, o recorrente pode desistir dele, o que tem como consequência a extinção do recurso (art. 70º RSTA). Porém, se esta tiver lugar dentro do prazo em que o Ministério Público pode impugnar o mesmo acto, a lei permite-lhe requerer o prosseguimento do recurso, assumindo nesse caso o Ministério Público a posição processual de recorrente (art. 27º-e LPTA).

d)      4ª Fase: Fase da vista final ao Ministério Público e do julgamento.

É esta a fase fundamental do processo de recurso contencioso de anulação, em que o recurso é decidido a favor do recorrente ou contra ele.

Apresentadas as alegações ou findo o respectivo prazo, vão os autos com vista, por quatorze dias, ao Ministério Público (art. 53º LPTA), o qual emitirá o seu parecer sobre a decisão a proferir pelo Tribunal (art. 27º-e LPTA). Também aqui, uma vez mais, o Ministério Público poderá suscitar questões que obstem do objecto do recurso (art. 54º LPTA; vide arts. 709º/2/3, 713º/3 CPC).

O acórdão deverá conter os seguintes elementos (art. 75º RSTA):

  • Identificação do recorrente e dos recorridos;
  • Resumo, claro e conciso, dos fundamentos e conclusões da petição, da resposta e das contestações;
  • Decisão final e respectivos fundamentos.

Ao decidir o objecto do recurso, o Tribunal tem de conhecer dos vícios imputados ao acto recorrido (art. 57º LPTA – ordem de conhecimento dos vícios:

  1. Se nada obstar ao julgamento do objecto do recurso, o Tribunal conhece, prioritariamente, dos vícios que conduzam à declaração de invalidade do acto recorrido e, depois, dos vícios arguidos que conduzam à anulação deste.
  2. Nos referidos grupos, a apreciação dos vícios é feita pela ordem seguinte:

a)      No primeiro grupo, o dos vícios cuja procedência determine, segundo o prudente critério do julgador, mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos;

b)      No segundo grupo, a indicada pelo recorrente, quando estabeleça entre eles uma relação de subsidiariedade e não sejam arguidos outros vícios pelo Ministério Público, ou, nos demais casos, a fixada na alínea anterior).

Às decisões tomadas pelo Supremo Tribunal Administrativo, uma vez transitadas em julgado, são obrigatórias tanto para a Administração como para os particulares.

3. A Marcha do Processo nos outros Recursos da Competência dos Tribunal Administrativo de Círculo

A LPTA estabeleceu consideravelmente as diferenças entre estes dois regimes, e muitas delas desapareceram com a revogação das disposições legais que as estabeleciam ou com a adopção de regras uniformes para o Supremo Tribunal Administrativo e para os Tribunal Administrativo de Círculo.

Nomeadamente, desapareceram as diferenças que existiam quanto à forma articulada ou não articulada da petição de recurso; quanto à existência ou não de visto inicial do Ministério Público; quanto ao efeito cominatório ou não cominatório da falta de contestação e da falta de impugnação especificada dos factos alegados; quanto aos prazos de contestação e de resposta; quanto ao momento de oferecimento da possibilidade de contestar aos contra-interessados: e quanto à possibilidade ou não de a autoridade recorrida produzir alegações.

Mas as principais diferenças após a LPTA, são:

a)      Nestes recursos, é possível cumular o pedido de anulação do acto recorrido com um pedido de indemnização por perdas de danos, isto é, pode cumular-se o recurso contencioso de anulação com a acção de responsabilidade civil contra a Administração (art. 835º § 3º CA). O mesmo não pode ocorrer nos recursos anteriores.

b)      Prevê-se expressamente que, não havendo circunstâncias que obstem ao conhecimento do objecto do recurso, e desde que o recorrente tenha regularizado a petição, se for caso disso, e se mostre feito o preparo, o juiz proferirá despacho de reconhecimento do recurso (art. 839º CA).

c)      Uma vez apresentada a petição e entregues a resposta da autoridade recorrida e as contestações dos contra-interessados, o juiz proferirá despacho saneador (art. 843º CA), no qual procederá à especificação dos factos que considerar confessados, admitidos por acordo das partes ou aprovados por documentos, e elaborará um questionário em que fixe os pontos de facto controvertidos cuja apuramento interesse à decisão do recurso, ordenando por fim que as partes requeiram a produção de prova relativamente a esses pontos de facto (art. 845º CA).

d)      A seguir ao despacho saneador, abre-se uma nova fase, que é a fase da instrução, em que se procederá à produção de prova, a qual se rege pelo disposto na lei processual civil em tudo o que não for contrário ao preceituado no CA (arts. 844º e segs. e 847º CA). Esta fase não existe nos recursos anteriores.

e)      Na produção de prova, é admitida a prova testemunhal, bem como quaisquer outros meios de prova admitidos em processo civil à excepção do depoimento de parte (arts 845º e 847º CA). Nada disto sucede nos demais recursos contenciosos de anulação, onde a via de regra só é admissível a prova documental (art. 12º LPTA).