1. Legitimidade das Partes
A “legitimidade das partes” é o pressuposto processual através do qual a lei selecciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a Tribunal.
Por remissão sucessiva dos arts. 5º do ETAF e 2º da LPTA, as regras relativas à legitimidade processual continuam a constar basicamente dos arts. 46º do RSTA e 821º do Código Administrativo.
A legitimidade processual é uma posição das partes em relação ao objecto do processo, posição tal que justifica que elas possam ocupar-se em juízo desse objecto.
No recurso contencioso de anulação, há três espécies de legitimidade processual: a legitimidade dos recorrentes, a legitimidade dos recorridos, e a legitimidade dos assistentes.
Comecemos pela legitimidade dos recorrentes. Há três tipos de recorrentes com legitimidade para interpor o recurso contencioso de anulação: 1) os interessados; 2) o Ministério Público; 3) os titulares da acção popular.
2. A Legitimidade dos Recorrentes: Os Interessados
Aquele em que um particular recorre de um acto administrativo inválido que o prejudica.
E quem é que se pode considerar interessado? É a lei que dá a resposta a esta pergunta, nos arts. 46º do RSTA e 821º do CA.
Para ter legitimidade processual, o particular que queira recorrer de um acto administrativo tem que demonstrar, por um lado, que é titular de um interesse na anulação desse acto, e por outro, que esse interesse reúne as seguintes características: é um interesse directo, é pessoal, e é legítimo.
A pessoa pode dizer-se interessada quando espera obter da anulação desse acto um benefício e se encontra em posição de o receber. Portanto, “interessado” é aquele que espera e pode obter um benefício da anulação do acto.
O interesse diz-se “directo” quando o benefício resultante da anulação do acto recorrido tiver repercussão imediata no interessado. Ficam, portanto, excluídos da legitimidade processual aqueles que da anulação do acto recorrido viessem a retirar apenas um benefício mediato, eventual, ou meramente possível.
O interesse diz-se “pessoal” quando a repercussão da anulação do acto recorrido se projectar na própria esfera jurídica do interessado.
O interesse diz-se “legítimo” quando é protegido pela ordem jurídica como interesse do recorrente.
A aceitação do acto recorrido (ou ilegitimação processual daqueles que aceitaram o acto): para que o interesse subsista é, no entanto, ainda preciso que o interessado não tenha aceitado o acto em causa, arts. 47º RSTA, 827º CA e 3º/1 DL 134/98.
Em consequência, quem aceitar o acto administrativo não tem legitimidade para recorrer dele – o que aliás bem se compreende, porque a aceitação equivale à perda do interesse no recurso.
Citação dos Contra-interessados: os contra-interessados, são aquelas pessoas titulares de um interesse na manutenção do acto recorrido, oposto portanto ao do recorrente. São os demais recorridos, a que se refere o art. 49º da LPTA, ou os interessados a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar, referidos no art. 36º/1-b LPTA.
Coligação de recorrentes: podem coligar-se no mesmo recurso vários recorrentes quando todos impugnem, com os mesmos fundamentos jurídicos, actos contidos num único despacho ou noutra forma de decisão (art. 38º/2 LPTA). Esta regra conhece algumas excepções (art. 38º/3 LPTA).
. A Acção Pública
Além dos interessados, isto é, dos titulares do interesse directo, pessoal e legítimo, pode também interpor recurso contencioso o Ministério Público (arts. 219º/1 CRP; 69º ETAF; 27º LPTA).
Existem agentes do Ministério Público junto dos Tribunais Administrativos – e esses podem, se assim o entenderem, recorrer contenciosamente dos actos administrativos inválidos de que tenham conhecimento.
Ao direito que ao Ministério Público assiste de recorrer de um acto administrativo chama-se Acção Popular: portanto, o Ministério Público é titular do direito de acção popular.
Os arts. 821º/1 CA e 46º/2 RSTA, estabelecem as condições em que esse direito pode ser exercido pelo Ministério Público: como e quando o entender, segundo o seu exclusivo critério, quer tenha conhecimento pelos seus próprios meios da existência de um acto administrativo inválido, quer esse conhecimento lhe tenha sido trazido por qualquer pessoa.
Para além desta possibilidade de que goza o Ministério Público, assiste-lhe ainda a faculdade de prosseguir com o recurso contencioso se este, tendo sido interposto por um particular interessado, estiver ameaçado de extinção pelo facto de o recorrente particular desistir do recurso; o Ministério Público assume a posição de recorrente, art. 27º-e LPTA.
2.1. A Acção Popular
Finalmente, o recurso contencioso de anulação pode ser interposto pelos titulares do direito de acção popular. A esta figura refere-se o art. 52º CRP. É no art. 822º do CA, que se ocupa da acção popular no âmbito do contencioso local.
A Constituição, no art. 52º/3, apontou no sentido da reelaboração de um conceito de legitimidade “altruísta”, com o alargamento do âmbito de aplicação da acção popular, por forma a abranger as situações correspondentes à ideia de tutela de interesse difusos.
A Constituição foi objecto de concretização legislativa através do Capítulo III da Lei n.º 83/95 de 31 de Agosto.
A acção popular passa, com esta lei, a abranger a acção popular civil e a acção popular procedimental administrativa, podendo esta última servir-se da via do recurso contencioso ou da via da acção administrativa (art. 12º/1).
A Acção Popular significa a possibilidade de qualquer cidadão, residente numa certa circunscrição administrativa, ou contribuinte colectado nessa área, tem de impugnar contenciosamente actos administrativos definitivos e executórios das autarquias locais ou de outras entidades, arvorando-se, assim, em defensor do interesse público e da legalidade administrativa.
Esta figura da acção popular tem bastante interesse do ponto de vista do Estado de Direito, na medida em que, por um lado, atribui a todos os membros de um certa autarquia local, desde que recenseados ou contribuintes, o direito de fiscalizarem a legalidade administrativa, independentemente de estarem ou não interessados no caso, e na medida em que, por outro lado, permite a esses mesmos cidadãos recorrer contenciosamente, nessa qualidade, sempre que possam demonstrar a titularidade de um interesse directo, pessoal e legítimo.
Há no entanto uma prevenção a fazer: não se deve confundir esta acção popular – que se chama, em linguagem técnica, Acção Popular Correctiva, uma vez que visa corrigir os efeitos de um acto ilegal da Administração – com uma outra modalidade de acção popular, chamada Acção Popular Supletiva.
A situação aqui é bastante diferente daquela que está pressuposta na primeira figura da acção popular.
Com efeito, na Acção Popular Correctiva, a situação é a seguinte: um órgão da Administração pratica um acto administrativo inválido, e o particular vai recorrer contenciosamente desse acto administrativo para obter, através do recurso, a reintegração da ordem jurídica violada.
Diferentemente, na Acção Popular Supletiva, a situação é a seguinte: a autarquia local é titular de certos direitos civis, designadamente, direitos de propriedade ou posse sobre certos bens; um terceiro violou esses direitos, por exemplo apossando-se de bens que são património autárquico; há um cidadão, residente no território dessa autarquia, que dando-se conta disso, alerta os órgãos autárquicos para essa situação, mas porque, estes nada fazem, o particular, arvorando-se em defensor dos interesses da autarquia, propõe uma acção civil para fazer valer os direitos dela contra o terceiro que os violou.
Neste caso, estamos fora do contencioso administrativo: só a primeira figura da acção popular, isto é, a acção popular correctiva, é uma figura própria do contencioso administrativo.
3. A Legitimidade dos Recorridos
Quanto ao recorrido público, ou autoridade recorrida, não há nada de especial a assinalar: tem legitimidade, a esse título, o órgão da Administração Pública que tiver praticado o acto administrativo de que se recorre.
Quanto aos recorridos particulares, ou contra-interessados, a lei define quem são ou quais entre eles têm legitimidade. Segundo o art. 36º/1-b, são aqueles “a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar” (LPTA). Quer dizer: os contra-interessados, são os particulares que ficaram directamente prejudicados se o recurso tiver provimento e, portanto, se o acto recorrido for anulado.
4. A Legitimidade dos Assistentes
Finalmente, e pelo que respeita à legalidade dos assistentes, a matéria vem regulada no art. 49º RSTA, onde se estabelece que, uma vez tomada a iniciativa de interpor recurso contencioso por quem tenha para tanto interesse directo, pessoal e legítimo, podem outras pessoas “vir em auxílio do recorrente ou de algum dos recorridos”, para reforçar a posição processual destes, ajudando-os a triunfar.
O requisito da legitimidade é, neste caso, o de que o assistente tenha um interesse legítimo no triunfo da parte principal que quer coadjuvar; esse interesse deverá ser idêntico ao da parte assistida, ou pelo menos com ele conexo.
A posição do assistente no recurso é a de parte acessória, auxiliar e subordinada.
