1. Conceito

São “garantias graciosas”, as garantias que se efectivam através da actuação dos próprios órgãos da Administração activa.

A ideia central é, esta: existindo certos controles para a defesa da legalidade e da boa administração, colocam-se esses controles simultaneamente ao serviço do respeito pelos direitos e interesses dos particulares.

As garantias graciosas são bastante mais importantes e eficazes, do ponto de vista da protecção jurídica dos particulares, do que as garantias políticas.

Estas garantias graciosas não são inteiramente satisfatórias: por um lado, porque por vezes os órgãos da Administração Pública também se movem preocupações políticas; por outro, porque muitas vezes os órgãos da Administração Pública guiam-se mais por critérios de eficiência na prossecução do interesse público do que pelo desejo rigoroso e escrupuloso de respeitar a legalidade ou os direitos subjectivos e interesses legítimos dos particulares.

2. Espécies

Dentro das garantias graciosas dos particulares temos de distinguir, por um lado, aquelas que funcionam como garantias da legalidade e as que funcionam como garantias de mérito; e, por outro lado, temos de distinguir entre aquelas que funcionam como garantias de tipo petitório e as que funcionam como garantias de tipo impugnatório.

3. As Garantias Petitórias

Não pressupõem a prévia prática de um acto administrativo.

O Direito de Petição, que consiste na faculdade de dirigir pedidos à Administração Pública para que tome determinadas decisões ou providências que fazem falta.

Pressupõe-se que falta uma determinada decisão, a qual é necessária mas que ainda não foi tomada: o direito de petição visa justamente obter da Administração Pública a decisão cuja falha se faz sentir.

Nisto se distingue o direito de petição do recurso, nomeadamente do recurso hierárquico, e em geral, das garantias de tipo impugnatório. Com efeito, nestas existe já um acto administrativo contra o qual se vais formular um ataque, uma impugnação.

No Direito de Representação, pressupõe-se a existência de uma decisão anterior; e, nessa medida, trata-se duma figura distinta do direito de petição.

É o que se passa com o direito da respeitosa representação, que os funcionários podem exercer perante ordens ilegítimas dos seus superiores hierárquicos ou de cuja autenticidade eles duvidem, de modo a obter uma confirmação por escrito, a qual, se for obtida ou pelo menos se for pedia, exclui a responsabilidade do subalterno que vai executar essa ordem.

O Direito de Queixa, consiste na faculdade de prover a abertura de um processo que culminará na aplicação de uma sanção a um agente administrativo.

Um particular queixa-se do comportamento de um funcionário ou agente, não se queixa de um acto: não há queixas de actos administrativos, há queixas de pessoas, ou de comportamentos de pessoas, com vista à aplicação a essas pessoas de sanções adequadas.

O Direito de Denúncia, é o acto pelo qual o particular leva ao conhecimento de certa autoridade a ocorrência de um determinado facto ou a existência de uma certa situação sobre os quais aquela autoridade tenha, por dever de ofício, a obrigação de investigar.

A Oposição Administrativa, que pode ser definida como uma contestação que em certos processos administrativos graciosos os contra-interessados têm o direito de apresentar para combater quer os pedidos formulados à Administração, quer os projectos divulgados pela Administração ao público.

Em todos os casos estamos perante garantias petitórias, isto porque todos assentam na existência de um pedido dirigido à Administração Pública para que considere as razões do particular.

4. A Queixa para o Provedor de Justiça

O Provedor de Justiça, somente veio a ser criado após o 25 de Abril de 1974, através do Decreto-lei n.º 212/75. O art. 23º da CRP viria a consagrar a figura do Provedor de Justiça.

O estatuto do Provedor de Justiça é a lei n.º 9/91, de 9 de Abril, alterada pela Lei n.º 30/96, de 14 de Agosto.

a)      Âmbito subjectivo de actuação: os poderes públicos (art. 23º CRP); a Administração Pública (sentido orgânico), o sector empresarial do Estado e ainda as entidades de natureza juridico-privada que exerçam poderes especiais de domínio susceptíveis de contender com os Direitos, Liberdades e Garantias dos cidadãos (art. 2º Lei 9/91).

b)      Âmbito material de actuação: acções ou omissões (art. 23º/1 CRP).

c)      Característica essencial da intervenção: a falta do poder decisório. O Provedor de Justiça não pode revogar nem modificar actos administrativos (arts. 23º/1 CRP, 22º/1 Lei 9/91); a “arma” da persuasão.

d)      Instrumentos de actuação: as inspecções, as recomendações, o relatório anual e o recurso aos meios de comunicação social (arts. 21º/1, 20º/1-a, 28º/1 Lei 9/91).

e)      Princípios de actuação: o informalismo (art. 28º/1 Lei 9/91), e o contraditório (art. 34º Lei 9/91).

5. As Garantias Impugnatórias

São as que perante um acto administrativo já praticado, os particulares são admitidos por lei a impugnar esse acto, isto é, a atacá-lo com determinados fundamentos.

As garantias impugnatórias, podem-se definir-se, assim, como os meios de impugnação de actos administrativos perante autoridades da própria Administração Pública.

As principais espécies de garantias impugnatórias, são quatro:

  • Se a impugnação é feita perante o autor do acto impugnado, temos a reclamação;
  • Se a impugnação é feita perante o superior hierárquico do autor do acto impugnado, temos o recurso hierárquico;
  • Se a impugnação é feita perante autoridades que não são superiores hierárquicos do autor do acto impugnado, mas que são órgãos da mesma pessoa colectiva e que exercem sobre o autor do acto impugnado poderes de supervisão, estaremos perante o que se chama os recursos hierárquico impróprio;
  • Finalmente, se a impugnação é feita perante uma entidade tutelar, isto é, perante um órgão de outra pessoa colectiva diferente daquela cujo o órgão praticou o acto impugnado e que exerce sobre esta poderes tutelares, então estaremos perante um recurso tutelar.

6. A Reclamação

É o meio de impugnação de um acto administrativo perante o seu próprio autor, art. 158º/2-a CPA. Tem um carácter facultativo (art. 160º/1 CPA).

Fundamenta-se esta garantia na circunstância de os actos administrativos poderem, em geral, ser revogados pelo órgão que os tenha praticado; e, sendo assim, parte-se do princípio de que quem praticou um acto administrativo não se recusará obstinadamente a rever e, eventualmente, a revogar ou substituir um acto por si anteriormente praticado. O seu fundamento é a ilegalidade ou o demérito (art. 159º CPA). O prazo de interposição é de quinze dias (art. 162º CPA). Os efeitos, a reclamação somente suspende os prazos de recursos hierárquico se este for necessário, isto é se o acto não couber no recurso contencioso (art. 164º CPA); por outro lado, a eventual suspensão depende essencialmente da circunstância de não caber recurso contencioso do acto de que se reclama (art. 163º CPA).

O recurso contencioso não depende de qualquer reclamação prévia; a reclamação do acto administrativo nunca é (salvo lei especial) uma reclamação necessária.

A garantia de natureza facultativa, os particulares podiam lançar mão dela se o quisessem fazer, mas ela não constituía para eles um dever jurídico, nem sequer um ónus. Ou seja, não impede que os particulares não recorressem contenciosamente dos actos ilegais, nem ficavam impedidos de recorrer hierarquicamente de quaisquer actos administrativos pelo facto de previamente não se ter interposto uma reclamação.

O decreto-lei n.º 256-A/77 veio instituir a reclamação necessária: que deixou de ser um meio de impugnação facultativo, para se tornar num meio de impugnação necessário, necessário no sentido de que constituía condição “sine qua non” do recurso contencioso. Se não se interpusesse previamente uma reclamação, não podiam utilizar-se as garantias contenciosas dos particulares.

Acrescente-se ainda que a reclamação não interrompe nem suspende os prazos legais de impugnação do acto administrativo, sejam eles de recurso gracioso ou contencioso.