1. As Garantias Contenciosas, Conceito de Contencioso Administrativo

As garantias jurisdicionais ou contenciosas, são as garantias que se efectivam através da intervenção dos Tribunais Administrativos.

O conjunto destas garantias corresponde a um dos sentidos possíveis das expressões jurisdição administrativa ou contencioso administrativo.

As garantias contenciosas, representam a forma mais elevada e mais eficaz de defesa dos direitos subjectivos e dos interesses legítimos dos particulares. São as garantias que se efectivam através dos Tribunais.

A nossa lei usa muitas vezes, a expressão “contencioso administrativo”. E usa-a em sentidos muito diferentes:

  • Primeiro, num sentido orgânico, em que o contencioso administrativo aparece como sinónimo de conjunto de Tribunais Administrativos. Os Tribunais são órgãos a quem está confiado o contencioso administrativo; não são eles próprios, o contencioso administrativo.
  • Depois num sentido funcional, como sinónimo de actividade desenvolvida pelos Tribunais Administrativos. A actividade desenvolvida pelos Tribunais Administrativos não é o contencioso administrativo: essa actividade é uma actividade jurisdicional, é a função jurisdicional.
  • Num sentido instrumental, em que contencioso administrativo aparece como sinónimo de meios processuais que os particulares podem utilizar contra a Administração Pública através dos Tribunais Administrativos. Os meios processuais utilizáveis pelos particulares não são o contencioso administrativo, são aquilo a que se chama os meios contenciosos.
  • E finalmente, a expressão aparece ainda utilizada num sentido normativo, como sinónimo de conjunto de normas jurídicas reguladoras da intervenção dos Tribunais Administrativos ao serviço da garantia dos particulares. O contencioso de normas que regulam esta matéria também não merece o nome de contencioso administrativo: no fundo trata-se apenas de um capítulo do Direito Administrativo, mas não contencioso administrativo.
  • Num sentido material, como sinónimo de matéria da competência dos Tribunais Administrativos. O contencioso administrativo significa, em bom rigor a matéria da competência dos Tribunais Administrativos, ou seja, o conjunto dos litígios entre a Administração Pública e os particulares, que hajam de ser solucionados pelos Tribunais Administrativos e por aplicação do Direito Administrativo.

2. Espécies

Nas nossas leis faz-se referência ao contencioso dos actos administrativos, da responsabilidade da Administração, e dos direitos e interesses legítimos dos particulares.

Os dois primeiros correspondem àquilo que a doutrina chama, o contencioso administrativo por natureza; os outros correspondem àquilo a que a doutrina chama o contencioso administrativo por atribuição.

O contencioso administrativo por natureza, é o contencioso administrativo essencial, aquele que corresponde à essência do Direito Administrativo. É a resposta típica do Direito Administrativo à necessidade de organizar uma garantia sólida e eficaz contra o acto administrativo ilegal e contra o regulamento ilegal, isto é, contra o exercício ilegal do poder administrativo por via unilateral.

O segundo, o contencioso por atribuição, é acidental, não é essencial. Pode existir ou deixar de existir, no sentido de que pode estar entregue a Tribunais Administrativos ou pode estar entregue a Tribunais Comuns.

3. Os Meios Contenciosos

A estas duas modalidades de contencioso administrativo – contencioso por natureza e contencioso por atribuição – correspondem dois meios contencioso típicos: o recurso e a acção.

Ao contencioso administrativo por natureza corresponde a figura do recurso; ao contencioso administrativo por atribuição corresponde a figura da acção.

O “recurso contencioso”, é o meio de garantia que consiste na impugnação, feita perante o Tribunal Administrativo competente, de um acto administrativo ou de um regulamento ilegal, a fim de obter a respectiva anulação. Visa resolver um litígio sobre qual a Administração Pública já tomou posição. E fê-lo através de um acto de autoridade – justamente, através de acto administrativo ou de regulamento – de tal forma que, mediante esse acto de autoridade, já existe uma primeira definição do Direito aplicável. Foi a Administração Pública, actuando como poder, que definiu unilateralmente o Direito aplicável. O particular vai, apenas, é impugnar, ou seja, atacar, contestar, a definição que foi feita pela Administração Pública.

Por seu lado, a “acção”, é o meio de garantia que consiste no pedido, feito ao Tribunal Administrativo competente, de uma primeira definição do Direito aplicável a um litígio entre um particular e a Administração Pública. Visa resolver um litígio sobre o qual a Administração Pública não se pronunciou mediante um acto administrativo definitivo. E não se pronunciou, ou porque não o pode legalmente fazer naquele tipo de assuntos, ou porque se pronunciou através de um simples acto opinativo, o qual, não é um acto definitivo e executório, não constitui acto de autoridade.

4. Função das Garantias Contenciosas

A jurisdição administrativa resulta de uma determinação constitucional: ao contrário do que ocorria com a redacção original da lei fundamental, o art. 209º/1-b CRP, impõe hoje a existência de uma categoria diferenciada de Tribunais Administrativos e Fiscais.

Não obstante os Tribunais Administrativos constituírem a jurisdição comum com competência em matéria de litígios emergentes de relações jurídico-administrativas, não constituem uma jurisdição exclusiva no que respeita aos conflitos emergentes de tais relações. A lei atribui aos Tribunais Judiciais a resolução de diversos tipos de litígios decorrentes de relações jurídicas desta espécie.

O recurso contencioso de anulação, quando interposto por particulares que sejam titulares de um interesse directo, pessoal e legítimo, tem uma função predominantemente subjectiva.

O recurso contencioso de anulação, quando interposto pelo Ministério Público ou pelos titulares do Direito de acção popular, tem uma função predominantemente objectiva.

As acções administrativas, no âmbito do contencioso administrativo por atribuições, têm uma função predominante subjectiva.

O art. 268º/4 CRP: o contencioso administrativo desempenha hoje uma função predominantemente subjectiva, salvo quanto aos recursos interpostos pelo Ministério Público e, em parte, também quanto à acção popular.

5. Sistemas de Organização do Contencioso Administrativo

Os sistemas possíveis, em matérias de órgãos competentes para conhecer das questões litigiosas entre a Administração Pública, são três:

  • O sistema do administrador-juiz;
  • O sistema dos Tribunais Administrativos;
  • O sistema dos Tribunais Judiciais.

6. Os Tribunais Administrativos em Portugal

Em Portugal vigorou, durante o séc. XIX e o primeiro quartel do séc. XX, o sistema do administrador-juiz, com algumas intermitências dos sistemas dos Tribunais Judiciais.

Em 1930, foi adoptado o sistema dos Tribunais Administrativos (até hoje).

De acordo com o ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), a organização do Tribunal Administrativo é (art. 2º):

  • O Supremo Tribunal Administrativo (arts. 14º a 35º ETAF) – STA.
  • O Tribunal Central Administrativo (arts. 36º a 44º ETAF) – TCA.
  • Os Tribunais Administrativos de Círculo (Lisboa, Porto e Coimbra) arts. 45º a 63º ETAF – TAC.

7. Âmbito da Jurisdição Administrativa

 De o art. 3º do ETAF (DL 129/89 de Abril) as ideias chave do contencioso administrativo:

  • As relações jurídico-administrativas, relações reguladas pelo Direito Administrativo;
  • A tutela da legalidade;
  • A defesa de direitos e interesses legítimos.

Exclusões de âmbito (art. 4º ETAF)

  1. Estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal os recursos e as acções que tenham por objecto:
  2. a)      Actos praticados no exercício da função política e responsabilidade pelos danos decorrentes desse exercício;
  3. b)      Normas legislativas e responsabilidade pelos danos decorrentes do exercício da função legislativa;
  4. c)      Actos em matéria administrativa dos Tribunais Judiciais;
  5. d)      Actos relativos ao inquérito e instrução criminais e ao exercício da acção penal;
  6. e)      Qualificação de bens como pertencentes ao domínio público e actos de delimitação destes com bens de outra natureza;
  7. f)        Questões de Direito Privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de Direito Público;
  8. g)      Actos cuja apreciação pertença por lei à competência de outros Tribunais.