O acto administrativo definitivo e executório

1. Actos Administrativos Definitivos e Executórios

O conceito de acto definitivo e executório é um conceito da maior importância no Direito Administrativo, sobretudo porque é nele que assenta a garantia do recurso contencioso – ou seja, o Direito que os particulares têm de recorrer para os Tribunais Administrativos contra os actos ilegais da Administração Pública.

O que é um acto definitivo e executório?

Trata-se do acto administrativo completo, do acto administrativo total, do acto administrativo apetrechado com todas as suas possíveis “armas e munições” – numa palavra, o paradigma dos actos administrativos praticados pela Administração Pública.

Com efeito, o acto administrativo definitivo e executório é o acto de autoridade típico: é o acto em que a Administração Pública se manifesta plenamente como autoridade, como poder. É designadamente o acto jurídico em que se traduz no caso concreto o pode administrativo, sob a forma característica de poder unilateral de decisão dotado do privilégio de execução prévia.

2. Actos Definitivos e Não Definitivos

Quando a Administração Pública pratica um acto administrativo, têm de ter-se presentes três aspectos diferentes.

Em primeiro lugar, o acto administrativo praticado pela Administração Pública não surge de repente, é sempre procedido por uma série de formalidades, de actos preparatórios, de estudos, de pareceres, de projectos, que vão ajudando a formar e a esclarecer a vontade da Administração, e que acabam por desembocar numa conclusão. O acto administrativo definitivo é a conclusão de todo um processo que se vai desenrolando no tempo – e que se chama, procedimento administrativo.

Em segundo lugar, o órgão que pratica o acto definitivo em sentido horizontal é um órgão da Administração, situado num certo nível hierárquico: pode ser um órgão subalterno, pode ser um órgão superior de uma hierarquia, e pode ser um órgão independente, não inserido em nenhuma hierarquia. À face da nossa lei, só são definitivos os actos praticados por aqueles que em cada momento ocupam o topo de uma hierarquia.

O acto é verticalmente definitivo, quando é praticado pelo órgão que ocupa a posição suprema na hierarquia; inversamente, o acto não é verticalmente definitivo se for praticado por qualquer órgão subalterno inserido numa hierarquia.

Em terceiro lugar, há que ponderar que a nossa lei só considera actos definitivos aqueles que definam situações jurídicas. Actos administrativos cujo conteúdo não consista na definição de situações jurídicas não são considerados, neste sentido, definitivos.

Eis aqui os três aspectos da definitividade: a definitividade horizontal; a definitividade vertical e a definitividade material.

3. A Definitividade Material

É a característica do acto administrativo que define situações jurídicas. O acto materialmente definitivo, é o acto administrativo que, no exercício do poder administrativo, define a situação jurídica de um particular perante a Administração, ou da Administração perante um particular.

São actos materialmente definitivos:

a) Os actos sujeitos a condição ou a termo;

b) Actos postos em execução a título experimental;

c) As listas de antiguidade;

d) Actos pelos quais um órgão da Administração se declara incompetente para decidir uma questão;

e) Actos pelos quais a Administração notifica um particular para legalizar uma situação irregular.

4. A Definitividade Horizontal

É a característica do acto administrativo que constitua resolução final do procedimento administrativo. É a qualidade do acto que põe termo ao procedimento.

Pode-se assim definir acto horizontalmente definitivo, que constitui resolução final de um procedimento administrativo, ou de um incidente autónomo desse procedimento, ou ainda que exclui um interessado da continuação num procedimento em curso.

a) Actos anteriores ao acto definitivo:

• Actos preparatórios: os actos praticados ao longo do procedimento e que visam preparar a decisão final.
• Actos pressupostos: os actos que têm por objecto a qualificação jurídica de certos factos ou situações da vida, e de que depende a prática do acto definitivo.
• Decisões provisórias: as decisões da questão principal que foi objecto do procedimento administrativo tomadas a “título provisório”.

b) Actos transformáveis em actos definitivos: trata-se de actos administrativos que quando são praticados ainda não são definitivos, mas que se destinam a converter-se, eles próprios, em actos definitivos um pouco mais tarde:

• Actos sujeitos a ratificação – confirmativa: quando praticados, não são definitivos, mas se posteriormente forem ratificados pelo órgão competente, tornam-se definitivos;
• Actos sujeitos a confirmação: é o caso de certos actos praticados por subalternos, que a lei sujeito a confirmação pelo superior hierárquico. Esta confirmação transforma o acto do subalterno em acto horizontalmente definitivo;
• Actos sujeitos a reclamação necessária: a lei declara que certos actos só se tornam definitivos após o decurso de um dado prazo para reclamação. Findo esse prazo sem que ninguém tenha reclamado, o acto torna-se definitivo.

c) Actos posteriores acto definitivo: a Administração já praticou o acto definitivo, mas precisa de praticar outros actos, após o acto definitivo: estes outros actos não são definitivos porque o acto definitivo já foi praticado antes deles.

• Actos complementares: os actos que a lei manda praticar com vista a assegurar o conhecimento ou a plena eficácia do acto definitivo;
• Actos de execução: os actos que a lei manda praticar com vista a pôr em prática as determinações contidas no acto definitivo
• Actos meramente confirmativos: são todos os actos administrativos que mantêm um acto administrativo anterior, exprimindo concordância com ele e recusando a sua revogação ou modificação. E considera-se “actos meramente confirmativos”, aqueles, de entre os actos confirmativos, que tenham por objecto actos definitivos anteriormente praticados.

5. A Definitividade Vertical

O “acto verticalmente definitivo”, é aquele que é praticado por um órgão colocado de tal forma na hierarquia que a sua decisão constitui a última palavra da Administração activa

Em regra, quando estamos perante um acto administrativo praticado por um órgão subalterno, esse acto não é definitivo do ponto de vista vertical, porque a última palavra da Administração sobre a questão será proferida pelo superior hierárquico e não pelo subalterno. É o que acontece, designadamente, com os actos dos subalternos sujeitos a recurso hierárquico necessário.

6. O Princípio da Tripla Definitividade. Noção de Acto Definitivo

É um acto que só poderá ser considerado definitivo, para efeitos de recurso contencioso, quando haja simultaneamente um acto definitivo em sentido material, horizontal e vertical.

O recurso contencioso pressupõe e exige a ocorrência simultânea das três formas de definitividade.

Noção de “acto definitivo”, é o acto administrativo que tem por conteúdo uma resolução final que defina a situação jurídica da Administração ou de um particular.

Se um acto de significado polivalente ou ambíguo, verticalmente definitivo, for notificado ao interessado no termo do procedimento administrativo, sem satisfazer a pretensão apresentada por aquele, tem necessariamente o sentido de um indeferimento, uma decisão negativa. A não se entender assim, a Administração Pública teria um meio prático de cercear as garantias dos cidadãos – não diria que sim nem que não – diria talvez (seria mesmo melhor para ela do que não dizer coisa nenhuma, considerado o mecanismo do “acto tácito”).

Há diversas espécies de actos administrativos, cuja a característica comum é a falta – ou a insuficiente – definitividade. Entre estes actos, podem apontar-se:

a) A Promessa: acto através do qual um órgão da Administração anuncia para um momento determinado, posterior, a adopção de um certo comportamento, autovinculando-se perante um particular;

b) A decisão prévia: acto pelo qual um órgão da Administração aprecia a exigência de certos pressupostos de facto e a observância de certas exigências legais, sendo que de uns e de outras depende a prática de uma decisão final permissiva;

c) A decisão parcial: acto por via do qual um órgão da Administração antecipa uma parte da decisão final relativa ao objecto de um acto permissivo, possibilitando desde logo a adopção pelo particular de um determinado comportamento.

d) A decisão provisória: acto através do qual um órgão da Administração, recorrendo a uma averiguação sumária dos pressupostos de um tipo legal de acto, define uma situação jurídica até à prática de uma decisão final, tomada então com base na averiguação completa de tais pressupostos;

e) A decisão precária: acto por meio do qual um órgão da Administração define uma situação jurídica com base na ponderação de um interesse público especialmente instável ou volátil, sujeitando a respectiva consolidação à concordância do interessado na sua revogação ou apondo-lhe uma condição suspensiva, que se concretizará na eventual prática de um acto secundário desintegrativo ou modificativo.

 7. Actos Executórios e Não Executórios

O “acto executório”, é o acto administrativo que obriga por si e cuja execução coerciva imediata a lei permite independentemente de sentença judicial. O acto executório apresenta duas características:

a) A obrigatoriedade;

b) A possibilidade de execução coerciva por via administrativa.

Não se deve confundir executoriedade (potencialidade ou susceptibilidade de execução); com execução (efectivação dos imperativos contidos no acto).

O acto pode ser (de direito) executório e não estar (de facto) a ser executado; o acto pode ser (de facto) executado sem ser (de direito) executório.

A execução do acto administrativo está sujeita aos princípios e regras inscritos nos arts. 149º a 157º CPA:

a) O princípio da auto-tutela executiva ou privilégio de execução prévia (art. 149º/2);

b) O princípio da tipicidade das formas de execução (art. 149º/2);

c) O princípio da proporcionalidade (art. 151º/2);

d) O princípio da observância dos direitos fundamentais e do respeito devido à pessoa humana (art. 157º/3);

e) A regra do acto administrativo prévio (art. 151º/2);

f) A proibição de embargos (art. 153º).

8. Actos que Não são Executórios

a) O acto administrativo pode não ser obrigatório porque ainda não o é, ou porque já não o é.

i) Actos que ainda não são executórios:

• Actos sujeitos a condição suspensiva ou termo inicial;
• Actos sujeitos a confirmação;
• Actos sujeitos a aprovação;
• Actos sujeitos a visto;
• Actos que ainda não revistam a forma legal.

ii) Actos que não são executórios:

• Actos administrativos suspensivos;
• Acto administrativo dos quais se tenha interposto recurso hierárquico com efeitos suspensivo.

iii) Actos administrativos que não são susceptíveis de execução coerciva por via administrativa.

Um acto administrativo pode ser insusceptível de execução forçada administrativa por duas razões muito diferentes: ou porque não é susceptível de execução forçada, pura e simplesmente, ou porque só é susceptível de execução forçada por via judicial. A regra geral no nosso Direito é, a de que todos os actos da Administração Pública beneficiam do privilégio da execução prévia; por isso os casos de actos administrativos que não são susceptíveis de execução coerciva por via administrativa constituem excepção.