Introdução ao Estudo do Controle Estatal e Transparência em Moçambique
O controle do Estado
O assunto relativo ao controle no Estado se mostra interessante e desafiador. Podemos dizer que é interessante na medida em que o Estado não é um indivíduo único, com vontade própria e comportamento racional. Ao contrário, o Estado age em nome da colectividade e seus actos são resultado das acções e vontades de inúmeros indivíduos.
Imagine só como é decidida a construção de uma escola primária: Os agentes políticos que precisarão entrar em acordo sobre onde construir a escola. E não é só isso! Há inúmeros outros servidores públicos envolvidos, como os funcionários da que irão executar o projecto, desenhar a planta da escola, realizar a obra ou a contratação de empresas para isso e etc. Enfim, há muitas ideias e vontades individuais envolvidas.
Para controlar o Estado, precisamos adoptar modalidades mais sofisticadas de controles, que permitam controlar a Administração e garantir formas mais equitativas (isto é, justas) de alcance do ideal no uso dos recursos públicos. E é desafiador por se constituir em um conjunto de conhecimentos proveniente de várias áreas das ciências, como direito, contabilidade e psicologia, por exemplo. Assim, dizemos que o conhecimento aplicado no controle do Estado precisa integrar inúmeros conceitos e elementos, de forma holística, buscando como resultado a melhor aplicação dos recursos públicos.
Vamos ressaltar duas circunstâncias que, embora pareçam similares, na realidade tratam de aspectos diferentes, mas conexos (isto é, interligados).
- A primeira diz respeito à abordagem jurídica do controle, que indica as normas, conferindo legitimidade à organização dos sistemas de controle, ao mesmo tempo em que também estabelece limites objectivos à actuação dos servidores públicos.
- A segunda está relacionada com a abordagem contável, na medida em que estabelece linhas-guia, isto é, direccionando a ordem técnica, tornando o resultado mais eficiente e económico.
No controle do Estado, questões relacionadas com a legalidade se misturam com as questões de ordem puramente técnica. Ainda, a divulgação de irregularidades e a aplicação de sanções tende a evitar prejuízos para a administração. Entretanto, quando há muitos mecanismos de controle, costuma haver um excesso de burocracia, que diminui o desempenho e a velocidade da actuação da administração pública.
Controle da administração Pública
Segundo Houaiss (2001), trata-se de termo derivado do francês contrerole, ou contralista do universo de contribuintes, com a utilidade de se verificar a acção dos cobradores de tributos. Esta denominação evoluiu, a partir de meados do século XV, passando a ser entendida como domínio, fiscalização, verificação, etc.
Controle, portanto, como entendemos hoje em dia, é a fiscalização de actos praticados, emitindo-se juízo de valor a respeito. A fiscalização pode compreender a inspecção, o exame, a verificação, o acompanhamento pela própria Administração, dos actos praticados por ela mesma, de forma a determinar a correcção de conduta da gerência, a actuação conforme as determinações legais e aos modelos anteriormente estipulados, de forma sistemática. Cumpre ressaltar que a ideia de controle relaciona-se, de forma imediata, ao conceito patrimonial de activos financeiros.
Assim posto, o Controle é considerado um dever-poder, já que determinado em lei, não podendo ser postergado ou renunciado, sob pena de responsabilidade solidária por omissão, por parte de qualquer agente público.
Classificação
Considerado o Controle como género, vemos que pode ser classificado quanto ao órgão aplicador, quanto à localização do controle, quanto ao momento de aplicação e quanto à sua extensão.
a. Órgão aplicador
No que toca ao órgão aplicador, são elencados o controle administrativo, realizado pela própria Administração Pública sobre seus actos, em decorrência dos princípios da hierarquia e autotutela. Trata-se de acção realizada sponte própria, ou seja, deve ser adoptada nos actos praticados pelo agente ou por seu subordinado, no sentido de correcção, ou pode ser provocada por petição, recurso administrativo ou denúncia.
Na mesma esfera situa-se o controle parlamentar, directamente realizado pelos membros do Poder Legislativo através de seus órgãos (Assembleia da República, bem como pelos órgãos análogos nos Estados, Distrito e Municípios), ou por comissões parlamentares permanentes ou especiais, sendo denominado controle político. Aqui também se situa o controle indirecto, realizado pelos Tribunais de Contas, com o amplo objectivo de exercer o controle contável, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial de todos os órgãos e entidades do Estado.
Por fim, há o controle judicial, exercido pelo Poder respectivo, aplicável circunscritamente à legalidade e moralidade dos actos administrativos discricionários ou vinculados. É um dos fundamentos do Estado Democrático de Direito.
b. Localização do controle
Quanto à localização do controle, este se situa internamente, quando suas funções ocorrem em órgão integrante da própria estrutura na qual se compreende o órgão fiscalizado. Conhecido também por controle dministrativo, é instituto inerente a cada um dos órgãos e entidades dos Poderes do Estado, através de um sistema integrado de controle interno, derivado do princípio da autotutela, como dito. Por contraposição, temos o controle externo quando exercido por um poder ou órgão separado da estrutura do órgão controlado. Entendido em sentido amplo, é o exercido pelo judiciário sobre os demais poderes, bem como o exercido pela Administração Directa sobre os actos da Administração Indirecta. Entendido em sentido estrito, é o conjunto do controle político e do controle financeiro, exercidos, respectivamente, pelo Poder Legislativo e pelo Tribunal de Contas.
Não pode ser deixada de lado a classificação do controle social, exercido pelos legítimos detentores do erário, qual seja, a população. Assim é que, desde a Constituição, que prescreve um conjunto de instrumentos para esta forma de controle, passando pelos decretos e diplomas, há à disposição da população um grande número de possibilidades legais para o exercício de um efectivo controle do sistema financeiro nacional.
c. Momento da aplicação
No que diz respeito ao momento de aplicação do controle, este será prévio quando praticado anteriormente ao acto, seja objectivando a prevenção de acto ilegal, seja prevenindo a lesão. Exemplos seriam, por parte da população ou de um só de seus componentes, da interferência de acção civil pública ou de mandado de segurança, e da parte do poder público, o exame prévio realizado pelos Tribunais de Contas sobre editais de procedimentos licitatórios.
Já o controle concomitante, de outro lado, implica no acompanhamento do acto administrativo simultaneamente à sua prática, permitindo rápida correcção de ilegalidade ou irregularidade. O controle posterior, por sua vez, é aplicado após a prática do ato administrativo, tendo objectivo de confirmar a legalidade ou determinar sua correcção, se ilegal ou defeituoso.
Normalmente, esta é a forma de controle exercida pelos Tribunais de Contas, quando da emissão de parecer prévio sobre as contas dos Executivos ou julgamento das de seus órgãos.
Em suma, você aprendeu sobre a importância dos controles dentro da Administração Pública, o que permite que o Estado venha a prestar seus serviços à sociedade da melhor forma possível.
Controle Social
A expressão controle social, considerada de uso recente nos meios sociais e académicos, foi introduzida e ganhou força após a democratização do País e da estabilidade económica. Vislumbra-se por intermédio de um controle social actuante ser possível garantir melhores serviços prestados pelo sector público e melhor qualidade de vida à população, pois a partir do momento em que o Estado cumpre o dever de permitir que os gastos governamentais sejam fiscalizados estará fomentando o controle social directo e a participação da sociedade que lhe financia, ou seja, estará promovendo a cidadania e a optimização de recursos.
Sobre a destinação de recursos, o Professor Paixão, em palestra no I Seminário Internacional de Contabilidade Pública, em 2007, (Anais, pág. 216), ao lembrar da preocupação do sociólogo Betinho, sobre a questão, fez o seguinte comentário:
E me lembro, Professor Lino – creio que o senhor vai se lembrar também, porque cita em um de seus trabalhos, de uma entrevista feita pelo sociólogo Betinho, que dizia que precisava saber o que era feito com o dinheiro dele, nosso: De onde vem? Para onde vai? Como foi utilizado? O Professor Lino lembra, em um de seus trabalhos, essa citação de Betinho. A sociedade clama por isso.
Entretanto, um alto grau de detalhes e a presença de termos muito técnicos faz com que esses relatórios sejam de difícil compreensão para grande parte da sociedade. Um controle social efectivo só será alcançado por meio da criação de novos instrumentos que possam traduzir e resumir essa grande quantidade de informações de modo a facilitar o entendimento de como são executadas as contas públicas. Somente assim a sociedade poderá ocupar seu lugar de co-participante do controle dos gastos públicos.
O princípio da transparência da gestão pública, por sua vez, surgiu a partir da necessidade de a sociedade conhecer como foram utilizados os recursos que ela transferiu ao Estado para que este gerisse a máquina pública.
Conceitos e pressupostos
O controle social pressupõe um avanço na construção de uma sociedade democrática, e determina alterações profundas nas formas de relação do aparelho de Estado com o cidadão. Sustenta-se que por meio de um aparelho de Estado democrático é possível criar mecanismos capazes de viabilizar a inserção do cidadão no processo de definição, implementação e avaliação da acção pública. De acordo com Lira e colaboradores (2003, pág. 65) o cidadão pode interferir no processo de programação governamental, inclusive de forma preventiva:
As acções preventivas de controle (controle prévio ou concomitante) podem ser melhor implementadas se houver participação social, pois a política ou a conduta do Estado pode ser programada com o auxílio da sociedade, que passa a dar sugestões ou propostas e a verificar a observância dos actos empreendidos, com vistas ao bom atendimento do interesse público. Nessa participação também se inclui a actuação das instâncias de controle social, formalmente constituídas, por força da legislação, para planejar e acompanhar a aplicação dos recursos descentralizados a outros entes, por meio de fundos.
O controle social diz respeito ao envolvimento do cidadão na gestão pública, por meio da fiscalização, da monitoria das acções administrativas e da participação e do acompanhamento das políticas públicas. É um importante mecanismo social para o fortalecimento da cidadania e a cobrança dos direitos da comunidade.
As acções de controle social são fundamentais para a construção e a consolidação do Estado Democrático, posto que a participação dos sujeitos sociais na formulação e avaliação das políticas públicas contribui para o aperfeiçoamento constante e a legitimação social dessas políticas. As esferas públicas de poder assumem várias configurações, todavia, com representações da sociedade civil, tais como Conselhos, Fóruns, Comissões, Orçamento participativo etc.
No Estado Democrático e Social de Direito a cidadania deve ser exercida não apenas pelo voto, mas também pela participação dos cidadãos nas tomadas de decisões, por quem tenha a competência, acerca de temas de interesse público. O conceito de controle social, segundo Carvalho Filho (2008), consiste na integração da sociedade com a administração pública constituindo-se em um instrumento democrático pelo qual ocorre a participação dos cidadãos no exercício do poder, colocando a vontade social como factor de avaliação para a elaboração de metas a serem alcançadas no âmbito das políticas públicas.
A fiscalização da gestão pública pode e deve ser exercida pela sociedade. A constituição e implementação de uma “cidadania fiscal” deve ocorrer pela inclusão da ideia de direitos, não apenas a conquista dos direitos existentes, mas a criação de novos direitos específicos e concretos (DAGNINO, 1994).
Sabe-se que a forma de acompanhamento das actividades da Gestão Pública ocorre em favor da lei específica e do mecanismo operacional cujo enfoque encontra-se na burocracia da prestação de contas, e assim, dos factos contáveis do serviço público, totalmente diferente da fiscalização da Gestão Privada em que o interesse encontra-se voltado ao lucro patrimonial, objecto da actividade empresarial (SILVA e ALFRADIQUE, 2004, p. 11).
Para o exercício do controle social, entretanto, é necessário que os cidadãos tenham acesso a canais de informação sobre a gestão e políticas públicas, participem do debate público, interfiram nas fases das políticas públicas, sendo efectivamente ouvidos em suas propostas, e que disponham de informações sobre mecanismos para apurar e punir irregularidades quando necessário.
Serafim (2012) apresenta três componentes principais para o controle social: o acesso à informação, os canais de interlocução e partilha de poder com o Estado – incluindo todas as fases das políticas públicas – e os instrumentos de sanção e punição a irregularidades na gestão pública. O exercício do direito de participação da sociedade nas decisões e actos governamentais de seu interesse é fundamental para a prevenção da corrupção e conquista de políticas públicas para a sociedade e está assegurado pela Constituição, assim como o direito de acesso à informação e de petição aos Poderes Públicos, em defesa de direitos e da legalidade e contra o abuso de poder. A Constituição
também disciplina as formas de participação do usuário na administração pública, directa e indirecta, e determina a obediência dessa administração aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência rescaldam as iniciativas para as acções de controle social.
Controle Social: Uma Importante Ferramenta na busca da Transparência na Gestão Pública
O controle social está presente e trouxe fundamento para a participação. Os cidadãos, por meio de sua participação, podem intervir na tomada da decisão administrativa, cobrando medidas que realmente atendam ao interesse público, além de exercer o controle sobre a acção do Estado, exigindo que o gestor público preste contas de sua actuação.
Segundo a Controladoria Geral da União (2009, p.16) o controle social é entendido como a participação do cidadão na gestão pública, na fiscalização, na monitoria e no controle das acções da Administração Pública. Trata-se de importante mecanismo de prevenção da corrupção e de fortalecimento da cidadania.
Assim, o controle social revela-se como complemento indispensável ao controle institucional, exercido pelos órgãos fiscalizadores. Verifica-se que o controle social é a participação activa da sociedade na gestão pública. E, para que esse controle possa ocorrer é necessário que o Estado observe os princípios já mencionados. Se os actos administrativos forem ilegais, pessoais, imorais, ineficientes, não motivados, sem finalidade pública e não publicados, não haverá como ocorrer um controle social mais abrangente, e promover um Estado mais transparente.
Neste caso, cabe à sociedade participar activamente da vida pública. E esse direito tem que ser visto também como um dever. Assim, o controle social permitirá aos cidadãos não só que participem da formulação das políticas públicas, mas, também, fiscalizem de forma permanente a aplicação dos recursos públicos, cobrando das autoridades retorno e qualidade do bem público.
Tem ainda o cidadão o direito/dever de acompanhar de perto os actos da administração pública, para verificar se o poder delegado está sendo exercido, supervisionando e avaliando a tomada das decisões administrativas, para que os princípios administrativos sejam rigorosamente seguidos.
Verifica-se, assim, a possibilidade do controle social pelos cidadãos quando constatarem actos que maculem o património público, havendo o direito/dever de ingressar com uma acção popular para anular o acto lesivo.
Por fim, é direito/dever que cada pessoa assuma essa tarefa de participação da gestão pública e de exercer o controle social, para que se tenha uma gestão pública mais transparente.
Importância do controle social
Ribeiro e Borborema (2006, pág. 6) assim destacam a importância do controle social:
O objectivo do controle social é da participação, portanto, é a construção de esferas públicas de poder, onde os diferentes actores sociais possam negociar de forma transparente e em igualdade de condições os seus interesses idealizados no contexto da colectividade.
Por conseguinte, pode-se afirmar que o controle da administração pública se manifesta de duas maneiras. É exercido, internamente, pela própria administração, ou externamente, por outros órgãos públicos e pelos cidadãos. Sendo que, segundo a autora, provavelmente o mais eficaz meio de controle da Administração Pública é o controle social.
Princípios e Transparência na Administração Pública
Imperioso definir o que é corrupção, pois ela mancha a transparência na gestão pública. Segundo o conceito de Silva (2011): Uma relação social (de carácter pessoal, extra-mercado e ilegal) que se estabelece entre dois agentes ou dois grupos de agentes (corruptos e corruptores), cujo objectivo é a transferência ilegal de renda, dentro da sociedade ou do fundo público, para a realização de fins estritamente privados. Tal relação envolve a troca de favores entre os grupos de agentes e geralmente a remuneração dos corruptos com o uso da propina e de quaisquer tipos de incentivos, condicionados estes pelas regras do jogo e, portanto, pelo sistema de incentivos que delas emergem.
Assim, para evitar a prática da corrupção e dar maior transparência à coisa pública, foram publicadas várias normas infraconstitucionais. São exemplos de ordenamentos que ditam directrizes, para os agentes públicos sobre a vontade da Administração Pública (lei nº14/2011, de 10 Agosto) e o regime de funcionamento do Tribunal Administrativo (lei nº14/2009, de 29 de Setembro). Essas normas permitem a responsabilização dos gestores, sendo que eles devem suportar a consequência de sua acção antijurídica, típica e punível. Como determina o princípio da legalidade, deve o gestor público cumprir a lei.
Principio da legalidade
De nada adiantaria o princípio constitucional da legalidade se não houver normas para regulamentá-lo e dar directrizes para a administração pública, no tocante ao que é permitido ao gestor público fazer ou não. Meirelles (2007, p.65) afirma que a legalidade como princípio de administração significa que o administrador público está, em toda a sua actividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não pode se afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. Nesse entendimento, o gestor público, em cumprimento a esse princípio está atrelado ao que a lei permite e orienta, não podendo se desviar do mandamento legal.
O princípio da legalidade para o particular se difere do princípio da legalidade para a Administração Pública. Diante disso, o administrado pode fazer tudo o que a lei não proíbe. Essa é a distinção do princípio da legalidade para os administrados e para a Administração Pública, enquanto os primeiros podem fazer o que não é proibido por lei, a Administração Pública deve fazer somente o que a lei permitir. O mesmo autor (2007, p.82) ainda explica que “na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza”. Dessa forma, o gestor público não deve agir segundo seu talante, mas deve agir na estrita legalidade da lei para o bem colectivo.
Versa também sobre o tema, Mello (2005, p.56) ao analisar que para avaliar correctamente o princípio da legalidade e captar-lhe o sentido profundo cumpre atentar para o fato de que ele é a tradução jurídica de um propósito político: o de submeter os executores do poder em concreto – administrativo – a um quadro normativo que embargue favoritismos, perseguições ou desmandos. A acção da Administração Pública deverá ser sempre regulada por uma lei ou por um dispositivo legal existente. Outro princípio importante para que se tenha uma gestão pública transparente é o princípio da impessoalidade.
Princípio da Impessoalidade
O princípio da impessoalidade é uma extensão ou especificação do princípio da isonomia, que determina o dever da Administração Pública em tratar a todos de forma igual além de atender o interesse colectivo. O gestor público não pode favorecer, discriminar ou prejudicar certas pessoas, pois “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza”. Nesse sentido é o entendimento de Mello (2005, p. 84) que nem discriminações, benéficas ou detrimentos. Nem favoritismo nem perseguições são toleráveis. Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na actuação administrativa e muito menos interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie.
Esse princípio é de suma importância, pois a transparência na gestão pública impede que o gestor público atrele às realizações políticas e administrativas a sua imagem, ou que favoreça ou discrimine particulares. Em uma gestão pública democrática não pode haver descomprimento de tal preceito, pois o bem social é o desejável. O princípio da impessoalidade traz uma nova vertente em que não é mais a pessoa do gestor público que realiza os actos administrativos, mas, sim, o Estado. Sendo ele o responsável pelos actos, não podem esses actos contratar com o vício da obscuridade, devendo ser sempre publicitados à população para que ela possa controlá-los. A transparência na administração pública não será verificada, caso um acto do Poder Público vise beneficiar ou impor sanção a alguém em virtude de favoritismos ou de perseguições. Os gestores públicos devem se relacionar de forma impessoal com os administrados para evitar todas e quaisquer predilecções ou discriminações de qualquer natureza.
Perfilhando este entendimento, sustenta Mello (2005) que se pode analisar o princípio da impessoalidade, como desdobramento do princípio da igualdade, no qual se estabelece que o administrador público deve objectivar o interesse público, sendo, em consequência, inadmitido tratamento privilegiado aos inimigos, não devendo imperar na Administração Pública a vigência do dito popular de que aos inimigos ofertaremos a lei e aos amigos as benesses da lei.
Em suma, o princípio da impessoalidade é um freio que impede o gestor público de inserir sua marca pessoal, ou seja, os actos administrativos devem ser praticados pelo servidor, mas os créditos devem ser do órgão que ele pertence, visando sempre à satisfação de um interesse público. Também corrobora para a transparência na administração pública o Princípio da Moralidade.
Princípio da Moralidade
Para a concretização de uma gestão pública transparente, é fundamental que o princípio da moralidade seja assimilado juntamente com os critérios éticos e ligado à ideia do bem e da honestidade. Por força desse princípio, todos os actos do gestor público devem passar pelo crivo da moralidade não bastando apenas que se cumpram os estritos termos da lei. Assim, seus actos devem ser adequados aos bons padrões de conduta e éticos aceitos pela sociedade.
Pela análise realizada em relação aos princípios já mencionados, verifica-se que o administrador deve sempre praticar actos em estrita conformidade com a lei. Da mesma forma, não pode dispensar tratamento que favoreça ou prejudique qualquer administrado. O administrador não pode agir de modo a ofender a ética e a moral. Conforme Justen Filho (2001, p. 65), “ a moralidade soma-se à legalidade. Assim, uma conduta compatível com a lei, mas imoral, será inválida”.
A moralidade deve ser observada no procedimento licito, pois, a celebração de contratos implica na realização de despesas, a necessidade de licitar deve ser considerada à luz da moralidade, assim como da eficiência e economicidade. Entenda-se aqui a imperiosa selecção da melhor proposta para a Administração, incentivando a concorrência entre particulares, mediante a realização de uma disputa pública e transparente.
Ainda sobre esse tema, Silva (2010, p.58) comenta que a probidade administrativa consiste no dever de o funcionário servir a Administração com honestidade, procedendo no exercício das suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer. Nesse entendimento o princípio da Moralidade tem que estar intrinsecamente ligado à probidade na Administração Pública.
Portanto, todos os actos administrativos deverão ser pautados na moralidade administrativa.
Assim, para que se tenha uma gestão pública transparente é necessário seguir o princípio constitucional da moralidade, sendo que ele antes de se tornar princípio jurídico, é um princípio ético a ser adoptado pela sociedade na prática dos actos diários e, especialmente, pelo agente público a quem foi confiada a gestão dos recursos pertencentes à sociedade, que deverão retornar na forma de serviços, de melhoria da qualidade de vida, de crescimento económico e de garantia do desenvolvimento sustentável.
Há, ainda, o princípio da publicidade, que muitas vezes é confundido com transparência, mas, há diferenças entre tais conceitos.
Princípio da Publicidade
A observância do princípio da publicidade é indispensável para um Estado Democrático. É fundamental para uma gestão pública transparente. Sem ele, os actos do gestor público seriam obscuros e dificultariam o controle social, impedindo os actos de fiscalização por parte do Ministério Público e dos Tribunais de Contas. Todavia, tal princípio não se confunde com a transparência propriamente dita. Sob a égide de tal princípio, é necessária a publicação em órgão oficial dos actos administrativos, de modo a que ele venha a produzir eficácia, gerando efeitos externos, especialmente, aqueles que impliquem oneração do património estatal. Enquanto esses actos não forem publicados e levados ao conhecimento da sociedade, eles não produzirão efeitos.
Mesmo a Constituição impondo aos órgãos públicos que forneçam informações, muitas vezes esse princípio não é cumprido, agindo a Administração Pública à revelia da lei. Um exemplo da aplicação do princípio da publicidade é a obrigatoriedade de divulgação dos actos do administrador público no órgão oficial. Esse princípio visa formar uma Administração Pública transparente para a sociedade, permitindo o conhecimento dos actos administrativos, inclusive para o controle pelos órgãos competentes e pela sociedade.
A publicidade dos actos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter carácter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos. Deve o gestor público divulgar os actos realizados, mas jamais poderá se vincular aos feitos como se ele os tivesse realizados. E tendo a Administração publicado os actos praticados, cabe aos administrados tomar ciência e, se verificar ilegalidade, deve-se accionar os órgãos de controle do Estado.
Pode-se considerar a transparência como uma condição para a democracia, novamente instituída pela Constituição. Ela se conecta com o conhecimento, com o saber, portanto, é imprescindível a informação, sendo o elo para um Estado que atenda aos anseios da sociedade. Por si só esse princípio não é a transparência, mas corrobora para uma gestão pública transparente. Cabe à Administração pública divulgar as informações necessárias ao controle e fiscalização. Tal situação somente é possível com o advento do princípio da publicidade.
A transparência na gestão pública começa com a Administração Pública seguindo a risca este princípio. A imposição de publicidade dos actos administrativos foi um grande avanço para que o Estado se torne transparente, evitando obscuridade em sua finalidade. Esse é mais do que a simples publicação, que seja proporcionado e incentivado o conhecimento pela sociedade, de maneira clara e simplificada, do conteúdo dos actos de gestão pública, bem como lhe seja assegurada a efectiva participação nas decisões políticas.
Por fim, o princípio da publicidade é a base para a fiscalização das actividades administrativas pelo povo e pelos órgãos de controle, garantindo a transparência na gestão pública, onde o administrador público cuida do património da colectividade.
Princípio da Eficiência
O direito a informação é o pilar a transparência na gestão pública, assim esse princípio veio complementar o princípio da moralidade, que não poderia deixar a Administração Pública prestar um serviço público ineficiente.
Meireles (2007, p.90) explica que esse princípio impõe a todo agente público realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.
Seguindo esse raciocínio, pode-se se afirmar que a boa gestão pública dispõe de meios para que o administrado saiba se a administração está realizando os serviços. A eficiência administrativa requer que a Administração Pública preste serviços com racionalidade, proporcionando a maior satisfação possível das necessidades dos administrados.
Ademais, tal princípio orienta a actividade administrativa no sentido de conseguir menores custos com melhor qualidade.
A eficiência exige da Administração Pública o aproveitamento máximo de presteza da realização de suas actividades. Significa aproveitar as potencialidades dos agentes públicos.
O conceito de eficiência não é jurídico, e deve ser entendido especialmente no âmbito operacional. Na maioria das vezes, está associado à análise dos custos e prazos esperados, em relação ao realizado, na implantação de uma política, um programa, projecto ou uma actividade. E, por vezes deve ser atrelado ao conceito de eficácia, que diz respeito aos resultados previstos e alcançados.
A Administração Pública deve agir de modo a que sempre aproveite da forma mais adequada para chegar ao melhor resultado possível em relação aos fins que almeja alcançar. Assim, esse princípio faz referência à forma de actuação do agente público, onde se espera que ele obtenha o melhor desempenho possível de suas atribuições, para que os resultados sejam os melhores possíveis.
Princípio da Motivação
O mais importante de salientar é que esse princípio se constitui muito importante para as edições dos actos administrativos e para que a administração seja transparente, pois o Poder Público deve observá-lo independente de ser um princípio constitucional explícito e de estar presente na legislação infraconstitucional.
Os actos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
I – neguem, limitem ou afectem direitos ou interesses;
II – imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III – decidam processos administrativos de concurso ou selecção pública;
IV – dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licito;
V – decidam recursos administrativos;
VI – decorram de reexame de ofício;
VII – deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;
VIII – importem anulação, revogação, suspensão ou validação de ato administrativo.
A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do acto.
Não há transparência na gestão pública se não houver uma correcta motivação dos actos administrativos, sendo essencial e indispensável para a Administração Pública. Neste sentido, para que haja transparência na gestão pública tem que haver motivação dos actos da administração pública, a qual tem que justificar os actos por ela emanados de fato e de direito, indicando o motivo de suas decisões.
Princípio da Finalidade
Princípio que dita as regras para a Administração Pública atender ao interesse público. Esse princípio se refere ao fim que a Administração Pública deve exercer, ou seja, a busca sempre pelo interesse público. Mello (2005, p.73) entende a aplicação de tal princípio da seguinte forma: O que explica, justifica e confere sentido a uma norma é precisamente a finalidade que a anima. A partir dela é que se compreende a racionalidade que lhe presidiu a edição.
Logo, é na finalidade da lei que reside o critério norteador de sua correcta aplicação, pois é em nome de um dado objectivo que se confere competência aos agentes da Administração.
Extrai-se do entendimento supracitado, que se verifica ser o princípio da finalidade inerente ao princípio da legalidade, na medida em que obriga o gestor público a buscar o escopo que melhor atenda aos anseios do administrado. Este é um importante princípio para a transparência na gestão pública, pois o gestor público deve seguir a correcta aplicação dos recursos públicos e o interesse público.
Por fim, os princípios da administração pública devem ser rigorosamente observados para que se tenha uma gestão pública transparente e o real interesse público seja alcançado. Mas se os gestores não os observarem são disponibilizados vários meios de controle da Administração Pública que são: o controle realizado pela própria Administração, pela Controladoria, pela sociedade, pelo Judiciário, pelo Ministério Público e pelo Tribunal de Contas.
Publicidade e Transparência
Neste manual, publicidade é tida como o anúncio de início ou fim de uma acção que atende a um preceito de ordem legal, ao passo que transparência consiste em traduzir ou demonstrar ao cidadão os benefícios e resultados produzidos por determinada acção ou actividade governamental. Pode-se até dizer que publicidade e transparência se complementam, como os já referenciados lados opostos de uma mesma moeda, mas, no entanto, possuem naturezas distintas.
Uma barreira visível ao exercício do controle social diz respeito ao ânimo do cidadão em buscar informações sobre as actividades governamentais e fiscalizar se os recursos (tributos, taxas, contribuições) foram bem utilizados.
Em que pese o incentivo, visível nos últimos anos, à participação popular no acompanhamento das acções de governo, que embora incipiente já produz bons resultados, não se tem em nosso País a cultura e a tradição de se acompanhar as realizações da classe política governante. Em geral a fonte maior de informação fica por conta dos meios de comunicação, que muitas vezes tratam da parte da notícia que interessa a linha editorial do canal de comunicação, com interpretações que nem sempre condizem com a realidade. Não se pode olvidar, entretanto, o importante papel desempenhado pela imprensa na condição de indutora e fiscalizadora dos gastos públicos, mesmo que às vezes de forma atabalhoada, com linguajar sensacionalista ou mesmo sem o devido conhecimento de causa.
Pela simples verificação de dados provenientes da execução do orçamento (notas de empenhos, pagamentos) não é possível identificar se a finalidade de determinada despesa foi concretizada. Não há como saber se os recursos destinados a um convénio, por exemplo, contribuíram para a realização do objecto pactuado, ou qual o impacto que despesas de viagens pagas em favor de servidores proporcionam a um programa ou acção governamental.
Não basta às instâncias governamentais apenas dar publicidade de seus actos. As informações colocadas à disposição da sociedade devem ser acessíveis, compreensíveis e suficientes ao pleno exercício do controle social, tanto para o cidadão que o realiza de forma incentivada e individualizada como para os órgãos representativos da sociedade organizada. Faz-se necessário, portanto, apresentar a sociedade informações consistentes que cumpram com o papel republicano de prestação de contas e que também permitam ao cidadão conhecer e distinguir as realizações governamentais.
Transparência: divulgação, compreensão e iniciativas populares
A palavra transparente pode ser definida como algo translúcido, que é percebido, conhecido. Logo, pode se conceber a transparência, como “saber”, algo que dá margem à informação e ao conhecimento. A gestão pública transparente está intimamente ligada ao acesso às informações compreensíveis para todos os cidadãos. Assim, pode-se conceituá-la como sendo uma gestão pública onde os gestores conferem lucidez aos actos administrativos de forma compreensível, de maneira que todos possam acompanhar, participar e controlar o bem público.
Para que a transparência na gestão pública se efective deve haver não apenas a publicação de relatórios técnicos, nos quais nem sempre as demonstrações das contas são esclarecedoras aos administrados, mas informações claras que possam ser entendidas. Fraudes e actos de corrupção encontram oportunidades propícias para propagação em ambientes nos quais a gestão pública pode escamotear informações por julgá-las impróprias para o acesso generalizado. O acompanhamento dos recursos financeiros da gestão pública permite à sociedade civil exercer um papel fundamental na identificação de fraudes; suas ocorrências impedem o crescimento do país, solapando a legitimidade da gestão pública, fato que pode ocasionar uma redução do bem estar colectivo, em prol de interesses individuais, ocasionando a queda de sua imagem.
Uma administração transparente permite a participação do cidadão na gestão e no controle da administração pública e, para que essa expectativa se torne realidade, é essencial que ele tenha capacidade de conhecer e compreender as informações divulgadas. A participação social consiste, portanto, em canais institucionais de participação na gestão governamental, com a presença de novos sujeitos colectivos nos processos decisórios, não se confundindo com os movimentos sociais que permanecem autónomos em relação ao Estado (ASSIS; VILLA, 2003). O acesso da sociedade a informações referentes à administração das receitas públicas permite que se verifique se os gastos estão sendo utilizados adequadamente, atendendo aos interesses colectivos.
Participação social
No final do século XX, as reformas que visavam a implantar a administração gerencial ficaram conhecidas como a Nova Gestão Pública, ou New Public Management (NPM). Valores como capacidade de resposta, transparência, inovação e orientação para o alcance dos objectivos podem ser percebidos nas reformas da administração sob a teoria da NPM (VIGODA-GADOT; MEIRI, 2008). Segundo Slomski (2010), nesse modelo a ênfase está no cidadão e nos resultados, exigindo-se do gestor público eficiência, transparência e, sobretudo, qualidade na prestação dos serviços públicos e no exercício das funções estatais.
Os problemas decorrentes da falta de controle e de instrumentos de fiscalização dificultam avaliar se as acções realizadas pelos gestores públicos estão atendendo as necessidades sociais. As questões que decorrem da relação de conflito de interesses entre aqueles que delegam a administração de suas organizações (sociedade civil) e aqueles que recebem esta delegação e administram (gestores públicos), são chamados de conflitos na relação entre principal e agente. Bobbio (1987) afirma que o Estado é caracterizado por relações de subordinação entre governantes e governados, entre detentores do poder de comando e destinatários do dever de obediência, que são relações entre desiguais.
A governança adopta princípios como a transparência e a accountability para propor práticas de controle e acompanhamento da administração, a fim de evitar os problemas da relação agente e principal (BIZERRA, 2011). A adopção desses princípios aproxima a sociedade do poder público, fortalecendo a democracia e a participação social. A sua aplicação traz grandes benefícios para a colectividade.
Para Souza e Siqueira (2007), o termo governança pública é uma evolução do termo nova administração pública. A aplicação da governança no sector público está relacionada com a Nova Gestão Pública. A governança pública é o conjunto de princípios básicos e práticas que conduzem a administração pública ao alcance da eficiência, eficácia e efectividade nos seus resultados, através de um melhor gerenciamento dos seus processos e de suas actividades, promovendo a prestação de contas responsável (accountability) e a transparência de suas acções (BIZERRA, 2011).
Logo, a transparência está associada à divulgação de informações que permitam que sejam averiguadas as acções dos gestores e a consequente responsabilização por seus actos. Na definição de transparência são identificadas características em relação à informação completa, objectiva, confiável e de qualidade, ao acesso, à compreensão e aos canais totalmente abertos de comunicação (ALÓ, 2009). Segundo Vishwanath e Kaufmann (1999) transparência engloba os seguintes atributos: acesso, abrangência, relevância, qualidade e confiabilidade.
Uma informação parcial não conseguirá dar a transparência devida; existirá uma lacuna impedindo os interessados de terem acesso ao conteúdo necessário para compreensão dos factos e actos administrativos. A objectividade da informação facilita o entendimento sobre a matéria analisada. A exposição de forma directa, sem rodeios e livre de emaranhados de dados desnecessários, contribui muito para a tomada de decisão.
A confiabilidade é a garantia de que a informação resulta da realidade vivida pelo órgão e precisa ser legitimada pelos órgãos de fiscalização, proporcionando segurança ao cidadão de que a informação é fidedigna.
Através da divulgação das acções governamentais, a sociedade tem acesso à gestão das verbas públicas, contudo as informações necessitam ser confiáveis.
Como afirma Welch e Hinnant (2003), confiabilidade das informações é uma medida adequada de construção de transparência. O acesso atribuído à informação indicará se realmente há transparência. A dificuldade para a obtenção do material, o excesso de etapas para se adquirir determinado relatório representa pontos negativos a serem superados.
Para o exercício da democracia é essencial que as acções dos governantes sejam divulgadas e assim quando tornadas públicas possam ser esmiuçadas, julgadas e criticadas (BOBBIO, 1987). A compreensão do que está sendo exposto é fundamental para qualificar uma informação como transparente. O público alvo necessita assimilar o que esta sendo apresentado. Cabe aos órgãos apresentarem de forma clara e de fácil entendimento, minimizando, assim, as possíveis dúvidas a respeito da comunicação dada. Expondo somente informações relevantes que atendam as reais necessidades do público. Uma informação é vista como transparente ao apresentar a reunião dessas características.
Ceneviva e Farah (2006) afirmam que os mecanismos de controle e fiscalização são condicionados pela transparência e pela visibilidade das acções do poder público. Sem transparência, fidedignidade e clareza das informações não há como cidadãos apropriarem-se dos dados das avaliações para cobrarem dos agentes públicos. Sacramento (2007) observa na transparência um instrumento capaz de contribuir para redução da corrupção no espaço público e de aumentar a democracia entre o Estado e a sociedade.
A transparência permite que o cidadão acompanhe a gestão pública, analise os procedimentos de seus representantes e favoreça o crescimento da cidadania, trazendo às claras as informações anteriormente veladas nos arquivos públicos. Um país transparente possibilita a redução dos desvios de verbas e o cumprimento das políticas públicas, proporcionando benefícios para toda a sociedade e para imagem do país nas políticas externas.
Além da confiabilidade da informação, é necessário atingir o nível de transparência esperado pelo cidadão. Vishwanath and Kaufmann (1999) apontam que, antes de implementar a transparência, é necessário avaliar qual transparência é desejável à sociedade. Para atingir tais objectivos é preciso a implantação de um padrão mínimo aceitável de transparência a ser adotado.
Para Florini (1999), a transparência requer a existência prévia de um padrão comum de comportamento que propicie uma melhor aplicabilidade da transparência. De forma a contribuir para a formação de um padrão, surgiram como forma de proporcionar uma maior transparência das informações a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Acesso a Informação, como já citadas.
Interacção entre controle social e transparência
A interacção entre a transparência e o controle social é um dos temas frequentes na agenda dos órgãos de controles. Neste sentido, em 2003, Valmir Campelo, defendeu a adopção de medidas que reforçassem a participação da sociedade na fiscalização dos recursos públicos e alertou que o princípio da transparência era fundamental para a modernização da gestão pública em substituição a controles meramente burocráticos por controles sociais.
A parceria entre a sociedade e as actividades governamentais pode apresentar bons resultados, Lira e colaboradores (2003, pág. 68): A actuação conjunta entre governo e sociedade pode resultar em valiosos ganhos económicos, sociais e culturais. Os ganhos económicos são os advindos dos recursos que o controle social pode evitar que sejam escoados pela corrupção. Os ganhos sociais advêm da elevação da qualidade dos serviços prestados à população pela administração pública e da melhoria dos indicadores sociais relativos à saúde e à educação. Os ganhos culturais advêm do fortalecimento de valores importantes para a cidadania, como a responsabilidade sobre a coisa pública.
Com o incremento das ferramentas da tecnologia da informação, verifica-se nos últimos anos, por parte dos órgãos e entidades, um esforço em disponibilizar informações em vários níveis e formatos, seja por iniciativa própria ou por força da legislação.
No entanto, para o cidadão, mesmo com o quantitativo de informações colocadas a sua disposição, as dificuldades começam pelo linguajar tecnicista empregado nas informações. A administração pública possui vocabulário singular, distante do cidadão – o sentido de expressões como programa, esfera de governo, restos a pagar, dotação, contingência, liquido pago, liquido a pagar, realizado e não pago, acção, elemento de despesa, empenho, licitação, dentre outras, colocam-se como obstáculos básicos ao entendimento dos resultados proporcionados pelas acções governamentais em prol da sociedade.
No trabalho de Lira e colaboradores (nassif apud LIRA, 2003, pág. 71) encontra-se uma citação que se coaduna com essa linha de raciocínio, entretanto, não se identifica providências em relação à criação do grupo de trabalho sugerido que deveria constituir-se em embrião de uma nova forma de comunicação entre governo e sociedade:
Para o exercício do controle social é importante não só a quantidade de informações, mas também sua disponibilidade em linguagem de simples entendimento para o cidadão que dela fará uso, defende a necessidade de:
…criar um grupo de trabalho, com representantes de organizações sociais, professores e jornalistas, para definir o tipo de informação e a forma como ela será disseminada, a fim de facilitar sua compreensão, permitindo a cada cidadão se transformar efectivamente em um fiscal do Estado.
Borborema e Ribeiro (2006, pág. 68) também abordam o tema, mas não sugerem avanços além do tratamento de informações. Vê-se também que Galhano, referenciado por Borborema e Ribeiro, propõe estudos científicos para transformar a linguagem contável em linguagem acessível.
Para Galhano (2006) é necessário que estudos científicos sejam desenvolvidos para adequar as diversas informações em linguagem contável para uma linguagem de fácil entendimento do cidadão.
A globalização dos meios de comunicação, os avanços tecnológicos, a utilização e popularização das ferramentas da tecnologia da informação proporcionaram, nos últimos anos, a difusão e a democratização do conhecimento e permitiram ao cidadão e as entidades representativas da sociedade a busca de informações sobre a actuação overnamental e o alcance social das medidas adoptadas pelos gestores públicos.
O sector público, por sua vez, além de dar publicidade de suas acções deve verificar se as informações e os dados disponibilizados são suficientes ao exercício do controle social, deve avaliar se tais informações apresentam-se em nível suficiente de entendimento para que o cidadão e a sociedade organizada possam avaliar a actuação dos gestores públicos proporcionando segurança para que sejam realizadas denúncias ou representações a quem de direito, caso verifique desmandos ou desvios na condução da coisa pública.
A Transparência fomenta a participação social
A transparência estimula a participação social e a informação divulgada aproxima sociedade da gestão exercida por seus representantes. As entidades públicas têm o dever de promover a transparência de sua administração e a sociedade tem o direito ao acesso e o acompanhamento da administração pública, como forma de consolidação da cidadania. Segundo Jacobi (2003) para alcançar mudanças na participação social há a necessidade de transformações institucionais que garantam acessibilidade e transparência da gestão.
A transparência proporciona um ambiente de análise e reflexão, mas para isso é necessário que os gestores públicos descortinem suas tomadas de decisões e divulguem-nas livremente nos meios de comunicação acessíveis à opulação, não permitindo que suas informações fiquem restritas a alguns servidores e assessores.
Bobbio (1987, p.29) descreve que o princípio da publicidade das acções de quem detém um poder “político” contrapõe-se à teoria arcana imperii, dominante na época do poder absoluto. “Segundo esta teoria, o poder do príncipe é tão mais eficaz, e portanto mais condizente com seu objectivo, quanto mais oculto está dos olhares indiscretos do vulgo, quanto mais é, à semelhança do de Deus, invisível.”
Ao distanciar a informação do cidadão o gestor fortalece seu poder e confirma o seu autoritarismo. A transparência é forma de evitar esse tipo de conduta. A divulgação das acções contribui para a análise critica da gestão pública.
Essa doutrina é sustentada por dois argumentos: O primeiro é intrínseco à própria natureza do sumo poder, cujas acções serão bem sucedidas quanto mais rápidas e imprevisíveis se comportarem: o controle público, mesmo que apenas de uma assembleia de notáveis, retarda a decisão e impede a surpresa (BOBBIO, 1987).
As medidas realizadas às ocultas e postas em prática de imediato enfraquece o controle social e distancia cada vez mais os governantes dos governados.
Dessa forma não há possibilidade de reacção dos populares diante das medidas adoptadas. O segundo argumento, derivado do desprezo pelo vulgo, considerado como objecto passivo, como o “animal selvagem” que deve ser domesticado, já que dominado por fortes paixões que lhe impedem de formar uma opinião racional do bem comum, egoísta de vista curta, presa fácil dos demagogos que dele se servem para sua exclusiva vantagem.
Os dominantes depreciam a capacidade dos dominados de exercer a sua cidadania de forma sábia e consciente. Eles utilizam dessa evasiva alegação e pretexto para esquivar-se de dificuldades que o cidadão possa criar. Esses governantes adoptam o engano como subterfúgio para manter seus privilégios. Para Pires (2011, p.61), “O participação social visa a pressionar as instituições a serem mais ágeis e transparentes e também a propiciar um suporte de legitimidade às decisões de direcção. Trata-se de instância política da comunidade de usuários de um serviço público.”
A entidade ao dar transparência de seus dados, abre espaço para futuras reivindicações sociais que visem a um maior detalhe e à ampliação das informações disponibilizadas. Por isso, a necessidade do maior envolvimento social na gestão das políticas públicas. A informação precisa, suficiente e de fácil entendimento para o cidadão comum é fundamental para o controle social. A transparência e participação social são conceitos indissociáveis, interdependentes e intercambiáveis. A transparência revestida do conceito de accountability se torna um poderoso instrumento de participação social (SANTOS, 2012).
O aumento da transparência auxilia o envolvimento de diferentes classes sociais no acompanhamento da gestão. A divulgação para grupos restritos inibe o seu carácter de promoção da democracia, ferindo os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Com isso, desenvolve-se um ambiente propício a condutas ilegais e corruptas.