1. Conceito e Espécies
O “espaço jurisdicional” das acções administrativas é preenchido pelas relações jurídico-administrativas em que a Administração Pública surge despojada dos seus poderes de autoridade – o poder de decisão unilateral e o poder de auto-tutela executiva.
A acção é o meio adequado para pedir ao Tribunal Administrativo uma primeira definição do direito aplicável ao caso concreto, nos casos em que, não podendo a Administração proceder a tal definição unilateralmente, através da prática de um acto administrativo, não existe objecto para o recurso contencioso.
Esta matéria vinha inicialmente regulada no Código Administrativo. Segundo este diploma (art. 851º), havia duas espécies de acções administrativas:
- A primeira é a das acções relativas aos contractos administrativos, ou, das acções sobre interpretação, validade ou execução dos contractos administrativos, incluindo as que tenham por objecto efectivar a responsabilidade contratual emergente do não cumprimento de contractos administrativos;
- A segunda espécie é a das acções de indemnização, destinadas a efectivar a responsabilidade civil extra-contratual da Administração por actos de gestão pública.
Contudo, de acordo com o ETAF (1984), a estas duas espécies de acções, que se mantêm, há que acrescentar uma terceira espécie. A ela se refere o art. 51º/1 ETAF, nos termos do qual “compete aos Tribunais Administrativos de Círculo conhecer:
– As acções para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido”.
Este preceito deve ser aproximado de um outro, que é o art. 268º/3 CRP.
O aparecimento das acções para o reconhecimento de um direito ou interesse legítimo, na sequência da revisão constitucional de 1982, e a autonomização deste meio processual relativamente ao recurso contencioso, na revisão constitucional de 1989, assinalaram uma importante modificação no contencioso administrativo português, retirando interesse à velha contraposição entre contencioso por natureza e contencioso por atribuição.
A revisão constitucional de 1997 introduz no contencioso administrativo português um nova espécie de acções, destinadas a obter do Tribunal Administrativo a determinação da prática actos administrativos legalmente devidos pela Administração (art. 268º/4 CRP).
2. Acções sobre Contratos Administrativos
Compreendem quatro modalidades:
a) Acções sobre interpretação de contratos administrativos: visam obter do Tribunal sentença declarativa que esclareça o sentido ou o alcance de quaisquer cláusulas contratuais;
b) Acções sobre a validade de contratos administrativos: visam obter do Tribunal uma sentença constitutiva que anula um contracto administrativo anulável, ou uma sentença declarativa qua declare a nulidade ou a inexistência de um contrato administrativo inexistente;
c) Acções sobre execução de contratos administrativos: visam obter do Tribunal uma sentença condenatória, que condene a Administração ou o contraente particular a executar integralmente o acordo celebrado, ou que se pronuncie sobre quaisquer outros aspectos atinentes à execução do contrato;
d) Acções sobre responsabilidade contratual: visam obter do Tribunal uma sentença condenatória, que condene a Administração ou o contraente particular a pagar à outra parte uma indemnização pelo não cumprimento ou pelo cumprimento defeituoso de um contrato administrativo.
O art. 6º ETAF, alargou consideravelmente o âmbito do conceito de contrato administrativo: concomitantemente ficou alargado, na mesma proporção, o âmbito destas acções sobre contratos administrativos.
Nem todas as questões litigiosas referentes a contratos administrativos tomam, no contencioso administrativo, a forma de acção: por vezes tais questões seguem a forma de recurso (art. 9º/3 ETAF e 186º/1 CPA).
Em matéria de interpretação e validade de contratos administrativos, a Administração não pode praticar actos definitivos e executórios impugnáveis mediante recurso, pelo que qualquer controvérsia entre as partes terá de seguir sempre a forma de acção.
Em matéria de formação de contratos administrativos, a Administração pode praticar actos definitivos e executórios, que são tidos como actos destacáveis para o efeito de poderem ser objecto de recurso contencioso.
Em matéria de execução de contratos administrativos, tanto pode a Administração praticar actos definitivos e executórios, que serão actos destacáveis susceptíveis de recurso, como proferir meros actos opinativos ou até nada dizer, caso em que a via a seguir será a da acção.
Os Tribunais com competência para estas questões são os Tribunal Administrativo de Círculo (art. 51º/1-g ETAF), e a competência territorial vem referida no art. 55º/2 ETAF. Somente os contraentes podem ser partes (art. 825º CA). Estas acções não são sujeitas a prazo de caducidade (art. 71º/1 LPTA). Estas mesmas acções seguem os termos do Processo Civil de declaração da forma ordinária (art. 72º/1 LPTA).
3. Acções de Responsabilidade
Vêm referidas nos arts. 22º e 271º da Constituição e Decreto-lei n.º 48051 de 21 de Novembro de 1967.
Como pressupostos processuais:
- Compete ao Tribunal Administrativo de Círculo (art. 51º/1-h ETAF) analisar estas questões; a competência territorial vem referida no art. 55º/1 ETAF.
- Estas acções têm como autores as alegadas vítimas do dano e como réus os supostos causadores do mesmo (art. 824º CA); podem ser propostas contra uma pessoa colectiva pública, contra os órgãos e agentes desta, ou contra uma e outros.
- Estas acções têm de ser propostas dentro do prazo de prescrição de três anos, fixado no art. 498º CC, por remissão do art. 71º/2 LPTA. Este prazo, porém tem de ser articulado com o recurso contencioso de anulação, quando a este tenha havido lugar (art. 71º/3 LPTA).
- Estas acções seguem os termos do processo civil de declaração na forma ordinária.
4. Acções sobre Responsabilidade Extra-contratual da Administração
No tocante às acções sobre responsabilidade extra-contratual da Administração, o art. 51º/1-b ETAF, veio alargar o seu âmbito por forma a incluir na competência dos Tribunais Administrativos três tipos de acções:
a) Acções intentadas contra a própria Administração: (Estado ou outras pessoas colectivas públicas) no contexto da responsabilidade por actos de gestão pública;
b) Acções intentadas contra os órgãos e agentes da Administração, a título pessoal: por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública pelos quais eles sejam individualmente responsáveis;
c) Acções de regresso: da pessoa colectiva pública contra os seus órgãos ou agentes, também no âmbito da responsabilidade por actos de gestão pública.
Todas estas espécies de acções são da competência dos Tribunais Administrativos. É o que resulta do art. 51º/1-h ETAF.
Importa ter sempre presente que, se se trata de pedir a responsabilidade da Administração (ou dos seus órgãos ou agentes) por prejuízos decorrentes de actos de gestão privada, a competência não será dos Tribunais Administrativos mas sim dos Tribunais Comuns.
Em Direito Civil, a obrigação de indemnizar decorrente de responsabilidade civil tanto pode consistir no dever de pagar uma quantia em dinheiro como no dever de proceder à chamada “reconstituição natural” art. 566º/1 CC). Será que o mesmo se aplica em Direito Administrativo?
A tradição nos países onde vigora um sistema de administração executiva, ou de tipo francês, é no sentido de circunscrever a obrigação de indemnizar ao dever de pagamento de uma quantia em, dinheiro. O fundamento desta solução consiste no princípio da independência da Administração activa perante os Tribunais Administrativos, segundo o qual os Tribunais não podem nunca condenar a Administração à realização de prestações de dare, de facere ou de non facere, porque isso equivaleria a consentir uma intromissão dos Tribunais no exercício da função administrativa.
5. Acções para Reconhecimento de Direitos ou Interesses Legítimos
Sendo o recurso contencioso de mera anulação, ou de mera legalidade, chegou-se à conclusão de que nem sempre ele se comportava como meio idóneo para assegurar aos particulares uma tutela efectiva e completa dos seus direitos subjectivos e interesses legítimos. De modo que começou a compreender-se que seria necessário prever um novo meio processual que pudesse garantir essa tutela completa e efectiva, em todos os casos em que o recurso contencioso de anulação não assegurassem tal finalidade.
Que é este o objectivo das acções para o reconhecimento de direitos ou interesses legítimos, é o que transparece claramente do art. 69º/2 LPTA.
Uma avaliação negativa quanto à capacidade do recurso contencioso para assegurar, nos dias de hoje, uma tutela efectiva dos direitos e interesses dos particulares lesados por acções ou omissões da Administração Pública conduziu à introdução na lei fundamental, por ocasião da revisão constitucional de 1982, de uma previsão relativa ao alargamento do âmbito do recurso à tutela daqueles direitos e interesses.
O legislador ordinário, em 1985, ao dar cumprimento à previsão constitucional, partiu do princípio de que o reforço da garantia contenciosa pressupunha uma inadequação do meio processual recurso contencioso à efectiva protecção dos direitos subjectivos e dos interesses legítimos dos particulares.
Criou então um novo meio processual – as acções para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo – e estabeleceu o seu carácter residual, isto é, limitou a sua utilização aos casos em que o recurso contencioso e os restantes meios processuais se revelassem insuficientes para assegurar aquela protecção efectiva – art. 69º/2 LPTA. Parece ter pensado em casos como a ofensa ainda não consumada de um Direito Subjectivo, a violação por omissão que não constitua “acto tácito”, a pretensão do particular à reparação em espécie de um prejuízo material, etc.
Procedeu-se na revisão constitucional de 1989, à autonomização do tratamento constitucional da tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos, então objectivo do art. 268º/5 CRP. Perdeu assim terreno a ideia do carácter residual destas acções – que decisões do Supremo Tribunal Administrativo começaram a pôr em causa, devendo mesmo sustentar-se a caducidade, por inconstitucionalidade superveniente, da disposição do art. 69º/2 LPTA.
O critério mais fácil para chegar a conclusões seguras será: está o particular perante um acto administrativo definitivo e executório, ou perante um contrato administrativo, ou perante um caso de responsabilidade extra-contratual da Administração? Se está, não há que utilizar nenhuma acção para o reconhecimento de direitos ou interesses legítimos – mas sim, respectivamente, um recurso contencioso de anulação, uma acção sobre contratos administrativos, ou uma acção de responsabilidade extra-contratual da Administração.
Se o particular não está perante um acto definitivo e executório, nem perante um contrato administrativo, nem perante a responsabilidade extra-contratual da Administração – então, em princípio, poderá lançar mão de uma acção para o reconhecimento de direitos ou interesses legítimos.
A lei é omissa a respeito de poderes de decisão do juiz. A única indicação que nos é dada, à primeira vista, é a de que estas acções visam obter o reconhecimento de um Direito Subjectivo ou de um interesse legítimo.
Dois princípios opostos têm de ser examinados a propósito desta questão: o princípio da independência da Administração activa perante os Tribunais Administrativos, que se opõe à emanação por estes de sentenças condenatórias daquela, e o princípio da efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa, que foi introduzido na nossa ordem jurídica para permitir suprir as insuficiências do contencioso de mera anulação. Compete aos Tribunal Administrativo de Círculo (art. 51º/1-f ETAF) analisar estas acções. Estas podem ser interpostas por quem invocar a titularidade do direito ou interesse legítimo (art. 69º/1 LPTA); a legitimidade passiva pertence o órgão contra o qual o pedido é dirigido (art. 70º/1 LPTA). Estas podem ser propostas a todo o tempo.
Nestas acções pode seguramente pedir-se a simples apreciação de um direito ou interesse legítimo ameaçado pela Administração Pública; já não é seguro que se possa também pedir a condenação da Administração Pública ao pagamento de quantia certa ou à entrega de coisa certa.
Como regra estas acções seguem os termos dos recursos dos actos administrativos dos órgãos da administração local (arts. 70º/1 e 24º-a LPTA); contudo, o juiz pode decidir, em face da complexidade da questão, que sigam os termos das outras acções administrativas, isto é, do processo civil de declaração na forma ordinária (arts. 70º/2 e 72º/1 LPTA).
6. Regime Processual das Acções
As acções administrativas, que podem ser de qualquer das espécies apontadas, têm um regime processual que reveste certas particularidade. Há três pontos principais a sublinhar:
a) Em primeiro lugar, e quanto à competência do Tribunal, no direito actual são sempre competentes os Tribunal Administrativo de Círculo para quaisquer acções administrativas (arts. 51º/1-f), g), h) ETAF). Só em recurso da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo é que se poderá, eventualmente atingir o Supremo Tribunal Administrativo.
b) Há que assinalar que, enquanto o processo do recurso contencioso de anulação segue uma tramitação sui generis, o processo das acções segue em geral os termos do processo civil comum, na sua forma ordinária, com apenas dois ou três pequenos desvios (art. 72º LPTA). Contudo, as acções para o reconhecimento de direitos ou interesse legítimos seguem os termos dos recursos de actos administrativos dos órgãos da administração local (art. 70º/1 LPTA), salvo se pela sua complexidade o juiz decidir que passem a seguir os termos das outras acções (art. 90º/2 LPTA).
c) Nas acções há regras especiais sobre legitimidade das partes, bem como sobre os prazos.
Quanto à legitimidade: as acções sobre contratos administrativos só podem ser propostas pelas entidades contratantes, isto é, pelas partes (art. 825º CA); as acções de responsabilidade extra-contratual da Administração podem ser propostas por quem alegar ser vítimas de lesão causada por facto da Administração ou dos seus órgãos ou agentes (art. 824º CA); enfim, as acções para o reconhecimento de direitos ou interesses legítimos podem ser propostas por quem invocar a titularidade do direito ou interesse a reconhecer (art. 69º/1 LPTA).
Quanto aos prazos: arts. 69º/1; 71º/1/2 LPTA e 498º CC.
7. As Acções para a Determinação de um Acto Administrativo Legalmente Devido
Estas acções foram tornadas possíveis pela revisão constitucional de 1997, não existindo ainda lei ordinária que as regule. Não obstante, entendemos, como outros, que a garantia conferida aos particulares pelo art. 268º/4 CRP tem natureza análoga aos Direitos, Liberdades e Garantias. Ora, tratando-se, como se trata, de norma exequível por si mesma, a falta de lei ordinária não pode impedir o exercício daquela garantia.
O principal pressuposto específico destas acções é a omissão de um acto administrativo legalmente devido, esta ideia liga-se intimamente à de vinculação – o acto era devido porque devia ter sido praticado.
Como quaisquer outras acções administrativas, estas acções são da competência dos Tribunal Administrativo de Círculo. Entende-se que estas acções devem poder ser propostas por quem teria legitimidade para a interposição de recurso contencioso do acto administrativo legalmente devido, se este tivesse sido praticado – incluindo, pois, não só titulares de interesse directo, pessoal e legítimo, mas também o Ministério Público e os titulares do direito de acção popular; quanto à legitimidade passiva, ela pertence ao órgão que deva praticar o acto omitido.
Na falta de normas que regulem os diversos aspectos relativos a esta matéria, supõe-se que se deverão aplicar, com as necessárias adaptações, as regras da lei processual civil relativas ao processo civil de declaração, na forma ordinária, como sucede com as acções administrativas sobre contratos e com as acções de responsabilidade (art. 72º/1 LPTA).
Na realidade, não se afigura adequado, em face da natureza condenatória destas acções, admitir a aplicação dos actos administrativos da administração local, como o legislador prevê no que respeita às acções para o reconhecimento de um direito ou interesse legítimo (art. 70º/1 e 24º-a LPTA).
